Uzasadnienie
Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania M. Z. (Skarżąca) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 1 ust. 2 i 3, art. 23a i art. 30 ust. 2 pkt 1, ust. 2b, ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Świadczenia rodzinne zostały przyznane Skarżącej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...] na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. Decyzja ta została uchylona decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 2 października 2013 r. Wojewoda [...] ustalił, że w sprawie wniosku o przyznanie Skarżącej świadczeń rodzinnych na okres 2011/2012 pierwszeństwo do jego rozpatrzenia leży po stronie instytucji na terytorium Królestwa Niderlandów, z uwagi na zatrudnienie byłego męża Skarżącej K. C.. W dniu [...] października 2015 r. instytucja niderlandzka poinformowała organ, że mimo kilku wezwań kierowanych do Skarżącej, nie dostarczyła ona dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia przekazanego wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych.
W związku z powyższym Marszałek Województwa [...] pismem z 12 stycznia 2016 r. zawiadomił Skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia.
W konsekwencji Wojewoda [...] ww. decyzją z [...] lipca 2021 r. stwierdził, że świadczenia rodzinne w wysokości 364 zł wypłacone Skarżącej za okres od 1 kwietnia 2012 r. do 31 maja 2012 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi i zobowiązał Skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda [...] wskazał, że ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego w formie dodatku dyferencyjnego za okres od 1 kwietnia 2012 r. do 31 maja 2012 r. nie było możliwe, gdyż Skarżąca nie zastosowała się do wezwania instytucji niderlandzkiej i nie przesłała wymaganych dokumentów. Dlatego jej wniosek za ten okres został pozostawiony bez rozpoznania. W związku zaś z okolicznością, że ojciec dzieci był aktywny zawodowo na terytorium Niderlandów, a Skarżąca była osobą nieaktywną zawodowo w Polsce, pierwszeństwo do wypłaty świadczeń leżało po stronie instytucji niderlandzkiej. Z uwagi na to świadczenia rodzinne pobrane w ww. okresie są świadczeniami nienależnie pobranymi.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podniosła, że dzieci zamieszkują z nią w Polsce, a były mąż zobowiązany jest do płacenia alimentów. Stwierdziła, że nie posiadała dokładnych informacji na temat okresów zatrudnienia ojca dzieci za granicą, a organ zmusza ją do ubiegania się o świadczenia za granicą.
Minister Rodziny i Polityki Społecznej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2021 r. powołał treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i stwierdził, że obowiązek zwrotu jest instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego przez osoby nieuprawnione do nich, które w toku postępowania nie wykazały całego, istotnego dla sprawy stanu faktycznego, albo też zaniechały realizacji ciążącego na nich, jako uprawnionych, obowiązku informowania organu, o każdej zmianie okoliczności faktycznych mających wpływ na dalsze przysługiwanie świadczenia, a organ z urzędu nie wykrył tych zdarzeń ani w postępowaniu, ani też w ramach kontroli legalności pobierania świadczeń rodzinnych.
Organ odwoławczy podkreślił, że we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z 22 października 2012 r. Skarżąca nie wskazała, aby któryś z członków rodziny przebywał poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zarówno w decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych oraz w ww. wniosku Skarżąca została pouczona, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w szczególności zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu, jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wskazał, że w związku z pozostawieniem wniosku Skarżącej bez rozpoznania za okres od 1 kwietnia 2012 r. do 31 maja 2012 r., z uwagi na niedoręczenie dokumentów należy uznać, że świadczenia rodzinne wypłacone Skarżącej za ten okres są nienależnie pobrane i zobowiązać ją do ich zwrotu wraz z odsetkami. Organ podkreślił, że fakt przebywania ojca dzieci na terytorium Holandii i podjęcia aktywności zawodowej został zgłoszony w dniu 3 września 2012 r. Organ stwierdził, że nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych, zasiłków dla opiekunów i świadczenia wychowawczego, w myśl art. 30 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto, organ pouczył Skarżącą o treści art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że skoro fakt przebywania ojca dzieci na terytorium Holandii i podjęcia aktywności zawodowej został zgłoszony w dniu 3 września 2012 r., to organ już wtedy powinien zobowiązać Skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, co spowodowałoby, że jej dług byłby znacznie mniejszy. Oświadczyła, że sama utrzymuje dzieci, a ich ojciec przebywa poza granicami kraju i nie płaci alimentów, a także, że od czasu rozwodu nie posiada wiedzy na temat adresu zamieszkania i zatrudnienia byłego męża, podczas gdy jest on uznawany przez organy za członka jej rodziny. Dlatego nie uwzględniła go we wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Zdaniem Skarżącej, takie traktowanie Skarżącej przez organy pomocy społecznej prowadzi do tego, że rodzina zamiast otrzymać pomoc od państwa popada w długi, co jest sprzeczne z celami polityki społecznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności sąd dokonuje nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (...).
Kontrolując wydane w sprawie decyzje Sąd stwierdził, że nie są one zgodne z prawem.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 1 ust. 2 i 3, art. 23a i art. 30 ust. 2 pkt 1, ust. 2b, ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
W myśl art. 23a ust. 2 powołanej ustawy, w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie członkowskim, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 5 tej ustawy).
Zgodnie z kolei z treścią art. 23a ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 powołanej ustawy stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in.: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy). Od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5 tej ustawy, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (art. 30 ust. 2b tej ustawy).
Rozpoznając tę sprawę organy przyjęły, że przywołane w cytowanym przepisie zastrzeżenie odnoszące się do przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, znajdzie w tej sprawie zastosowanie i dlatego Skarżąca została uznana za osobę, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.
Podstawą tak dokonanej oceny było ustalenie, że [...] K. C.- ojciec dzieci Skarżącej: A. C. i H. C. jest zatrudniony w Holandii, a Skarżąca nie jest aktywna zawodowo w Polsce. W związku z tym, że Skarżąca nie jest aktywna zawodowo w Polsce, a ojciec dzieci jest zatrudniony w [...] przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają w sprawie zastosowanie w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższe stanowisko organów jest błędne, a zarzuty skargi uzasadnione, z następujących przyczyn.
Organy przede wszystkim dokonały w tej sprawie błędnej wykładni pojęcia "członek rodziny" określonego w art. 23a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i błędnie tym samym założyły, że K. C. - ojciec dzieci Skarżącej, dla których pobierała ona sporne świadczenia rodzinne, jest jej członkiem rodziny w rozumieniu przepisu art. 1 lit. i akapit 1 ppkt i rozporządzenia nr [...] w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (DZ.U.UE.L.2004.166.1). Zgodnie z jego treścią członek rodziny oznacza m.in. każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo na mocy którego przyznawane są świadczenia. Przepis ten wprost odsyła zatem do ustawodawstwa krajowego.
Definicję rodziny w polskim systemie prawnym określa art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że przez rodzinę rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się natomiast dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.
Definicję rodziny zawiera także art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym "rodzina" – to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. I OSK 1536/12).
Powyższe definicje należało mieć więc na względzie oceniając, czy K. C. jest "członkiem rodziny" Skarżącej.
W aktach administracyjnych sprawy znajduje wyrok Sądu Okręgowego w [...] I Wydział Cywilny z [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt [...], którym Sąd ten rozwiązał przez rozwód małżeństwo Skarżącej i K. C., a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad ich małoletnimi dziećmi: A. C. i H. C. powierzył Skarżącej i przy niej ustalił miejsce stałego pobytu dzieci oraz zasądził od K. C. na rzecz dzieci alimenty.
Zdaniem Sądu, sam fakt, że K. C. jest ojcem dzieci Skarżącej (na co wskazywały organy w wydanych w sprawie decyzjach), z całą pewnością nie jest wystarczający do uznania go za członka jej rodziny w rozumieniu powołanych wyżej przepisów prawa, szczególnie wobec treści powołanego wyroku rozwodowego. Skarżąca w toku postępowania powołując się na ten wyrok konsekwentnie podnosiła przy tym, że K. C. nie uczestniczy w wychowywaniu ich wspólnych dzieci, nie płaci alimentów, nie ma z nią żadnego kontaktu, jak również nie zna jego miejsca zamieszkania w [...].
Jeżeli więc przyjąć, że Skarżąca jest osobą rozwiedzioną i wychowuje dzieci samodzielnie, bez udziału ojca, to już tylko z tego powodu nie można zasadnie twierdzić, że jest on członkiem jej rodziny.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że w tej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji organy orzekające błędnie uznały, że we wskazanym w decyzjach okresie należy zastosować przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. K. C. niezasadnie bowiem został uznany za członka rodziny Skarżącej i tym samym jego zamieszkiwanie i praca na terenie Holandii - we wskazanym okresie - pozostaje bez znaczenia. Skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i skardze jednoznacznie wskazywała bowiem, że nie utrzymuje on żadnych kontaktów z dziećmi i nie uczestniczy w ich wychowaniu. Obowiązkiem organu było te oświadczenia uwzględnić – również w kontekście ww. wyroku Sądu Okręgowego w [...] I Wydział Cywilny z [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt [...] – i ocenić, co nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr [...]w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...] z dnia [...] września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr [...] w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16 i z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1481/19).
Na marginesie tylko Sąd zauważa, że jak stwierdził TSUE w wyroku z 2 kwietnia 2020 r. wydanym w sprawie [...], świadczenia rodzinne ze swej natury nie mogą być uważane za należne danej osobie w oderwaniu od jej sytuacji rodzinnej.
Reasumując Sąd stwierdza, że zaprezentowane w wydanych w sprawie decyzjach rozumienie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczy o niewłaściwej ocenie przez organy administracji sytuacji rodzinnej Skarżącej. Organy orzekające w sprawie nie dokonały zatem wyczerpującego rozpatrzenia i prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym naruszyły przepisy art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.
Ze wszystkich podanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji, a w pkt 2 sentencji wyroku umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.