Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister") decyzją z 13 grudnia 2021 r., nr DO-II.7610.279.2021.MT, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] (dalej: "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z 30 lipca 2021 r., nr NWIV.752.24.2020, umarzającą w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 3,9027 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności fragmentu linii kolejowej i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 30 listopada 2020 r. skarżący zwrócił się do Wojewody o wydanie na podstawie przepisów art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz. 146) dalej: "ustawa", decyzji stwierdzającej nabycie, z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w [.], prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 3,9027 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności fragmentu linii kolejowej nr [...] wraz z urządzeniami znajdującymi się na tym gruncie.
Decyzją z 30 lipca 2021 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 105 § 1, 107 i 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 34 i 35 ustawy umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że prowadząc postępowanie ustalił, iż ww. nieruchomość w oparciu o taki sam przepis prawa materialnego stanowiła już przedmiot postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z 16 września 2020 r. nr NW/VI/77200/448/05 odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Podał także, że decyzja ta stała się wykonalna w dniu 7 października 2020 r.
Pismem z 12 sierpnia 2021 r. skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewody podnosząc m.in., że organ I instancji nie zbadał merytorycznie wniosku Spółki.
Minister decyzją z 13 grudnia 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 30 lipca 2021 r. stwierdzając, że organ I instancji zasadnie umorzył w całości postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 3,9027 ha była już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów art. 34 i 35 ustawy, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z 16 września 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. 3,9027 ha oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
W związku z tym podniósł, że ponowne orzekanie w tej samej sprawie jest niedopuszczalne, bowiem rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej inną decyzją ostateczną byłoby obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
- b) art. 77 § 1 i 80 w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia na rzecz skarżącego z dniem 27 października 2000 r. ex lege prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 12 sierpnia 2021 r. (z akt administracyjnych wynika, że z tą datą skarżący wniósł odwołanie) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 30 lipca 2021 r. o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 3,9027 ha (z akt administracyjnych wynika, że decyzją tą Wojewoda umorzył postępowanie). Wskazał również, że nie zgadza się z wydaną w dniu 13 grudnia 2021 r. przez Ministra decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody (z akt administracyjnych wynika, że zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania), gdyż pozostaje ona nieprawidłowa i nie zawiera uzasadnienia pozwalającego na przyjęcie, że organ podjął czynności niezbędne dla załatwienia sprawy, jak również pozwalającego na stwierdzenie, że dokonał on właściwej oceny okoliczności stanu faktycznego oraz ich znaczenia dla sprawy w odniesieniu do obowiązujących przepisów.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz o rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego, również o zwrot od organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Ministra z 13 grudnia 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ww. decyzja Ministra utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z 30 lipca 2021 r. umarzającą – na podstawie art. 105 k.p.a. - postępowanie administracyjne w całości w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 3,9027 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności fragmentu linii kolejowej i urządzeń znajdujących się na tym gruncie
Przepis art.105 § 1 k.p.a., zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego".
M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zainicjowane wnioskiem z 4 października 2005 r. przez skarżącego postepowanie zostało rozstrzygnięte decyzją Wojewody z 16 września 2020 r. nr NW/IV/77200/448/05, który odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 3,9027 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Na znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy ww. decyzji znajduje się adnotacja, że podlega ona wykonaniu z dniem 7 października 2020 r. i jest ostateczna.
Zainicjowanie postępowanie administracyjne przy zaistnieniu tożsamości stosunków administracyjnoprawnych oznaczałoby jednoczesne potencjalne naruszenie stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) powstającego w momencie "ostateczności decyzji". Zarówno doktryna jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko uznając, że jeżeli w obrocie prawnym istnieje już ostateczna decyzja administracyjna dotycząca podmiotowo i przedmiotowo tego samego zdarzenia prawnego, kolejne postępowanie w tej samej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe i w konsekwencji należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna, która staje się przedmiotem postępowania, musi mieć charakter otwarty w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe, (por. M. Romańska Komentarz do art. 105, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019). Ewentualne procedowanie przez organ w takiej sprawie i wydanie decyzji administracyjnej merytorycznie kończącej postępowanie stanowiłoby naruszenie tej zasady. Wydanie decyzji, w sprawie, w której wydano już decyzję ostateczną oznaczałoby wydanie orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - naruszenie zasady res iudicata (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1503/20, LEX nr 3149896).
Jak wywiedziono wyżej, zawisła przed organem sprawa z wniosku skarżącego z 30 listopada 2020 r. jest tożsama ze sprawą rozpatrzoną w postępowaniu zainicjowanym przez skarżącego wnioskiem z 4 października 2005 r., gdyż w obu sprawach występował ten sam podmiot (skarżący), ten sam przedmiot (postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 3,9027 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]), tożsamy stan prawny oraz niezmieniony stan faktyczny sprawy mający dla jej rozstrzygnięcia istotne znaczenie. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją.
Prawidłowe jest zatem stanowisko Ministra, że postępowanie w tym stanie rzeczy należało umorzyć. Dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji in merito zaowocowałoby powstaniem decyzji obarczonej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W realiach sprawy zastosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. należy uznać za prawidłowe - nie ma bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszyły prawo.
Mając powyższych na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).