Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2021 r., SKO/I/I/2024/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021r., poz. 735), dalej "kpa", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 8 listopada 2021r. nr GOPS.5122.90.2021 w sprawie odmowy przyznania [...], dalej "Skarżącej", świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną wnuczką [...].
Organ I Instancji uznał, że Skarżąca posiada uprawnienia do renty rolniczej z tytułu trwałej niezdolności w gospodarstwie rolnym co wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozpoznając odwołanie SKO wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz.1518 ze zm.), dalej "ustawa", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 201 lr. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Art. 17 ust.
1. b ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Skarżąca stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną dla wnuczki [...]. Posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu lekkim z 22 stycznia 2015 r. Orzeczeniem z dnia 1 sierpnia 2006 r. wydanym przez lekarza rzeczoznawcę KRUS uznano Panią [...] za trwale całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Jak wynika z oświadczenia skarżącej z tego tytułu ma przyznaną rentę.
Fakt ustalenia prawa i pobierania renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy wyklucza zgodnie z cytowanym wcześniej przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło, że orzecznictwo w sprawie nie jest jednolite, znane są wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych wskazujące na możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym pobieraniu emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne ale wyroki te dotyczą jednostkowych spraw i nie mogą stanowić podstawy do wydania innego orzeczenia niż organ I instancji w przedmiotowej sprawie.
Na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozwala również wykładnia prokonstytucyjna. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, nie można z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem. Stosowanie prawa nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. W ocenie Kolegium, użycie przez ustawodawcę zwrotu "ma ustalone prawo do renty" ma jednoznaczne znacznie i obejmuje samo uprawnienie do takiego świadczenia, bez względu czy jest ono aktualnie faktycznie wypłacane. W sprawie dotyczącej przypadku pobierania emerytury, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego czy też renty otrzymywanej z tytułu całkowitej niezdolności do pracy nie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z 26 czerwca 2019r. sygn. akt SK 2/17 odniósł się jedynie do przypadku gdy osoba sprawująca opiekę pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy orzekł w tej sprawie: "Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej".
Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się o niezgodności z Konstytucją jedynie w sprawie ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, nie odniósł się w tym wyroku co do pozostałych negatywnych przesłanek uniemożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego tj. m.in. do emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno- rentowego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019r., a których otrzymywanie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r., poz. 111).
W ocenie Kolegium, brak jest więc podstaw prawnych, uzasadniających "uzupełnienie" woli ustawodawcy poprzez przyznanie uprawnień, które nie zostały przewidziane w przepisach prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarąca.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty rolniczej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,
Wniosła o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca zarzuciła organowi przyjęcie wyłącznie literalnego brzmienia przepisów podczas gdy organ powinien zastosować wykładnię prokonstytucyjną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 28), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
W ocenie Sądu decyzje zapadły z naruszeniem art. 7, 8 i 9, 79a i 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Świadczenie pielęgnacyjne ma zapewnić osobie niepełnosprawnej możliwość sprawowania nad nią opieki w sposób nieprzerwany gdyż sama nie jest w stanie zadbać o swe interesy. Świadczenie to ma też zrekompensować osobie która sprawuje opiekę nad taką osobą fakt wycofania się z życia zawodowego. Warunkiem przyznania takiego świadczenia jest bowiem rezygnacja z dotychczasowej pracy.
Istota sporu sprowadza się zatem do tego, czy podstawą do odmowy przyznania świadczenia może być fakt, że na dzień złożenia wniosku skarżąca nie przedłożyła decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia przedemerytalnego. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska organu.
W ocenie Sądu nie można oczekiwać od strony, aby już w momencie występowania z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przedłożyła decyzję o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalno-rentowego. Zawieszenie prawa do emerytury wywołuje dla strony daleko idące skutki, gdyż w efekcie strona nie otrzymuje świadczenia które do tej pory otrzymywała, a jednocześnie nie ma pewności, że otrzyma świadczenie pielęgnacyjne. Wobec istniejących rozbieżności zarówno w praktyce organów jak również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co do sposobu rozstrzygania spraw w przypadku kolizji praw do konkurencyjnych świadczeń, istotnego znaczenia nabiera przewidziany w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa) obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tak aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz przewidziany w art. 79a kpa obowiązek wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Organy powinny zatem poinformować skarżącą o możliwości złożenia przez nią wniosku o zawieszenie wypłacanego świadczenia i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty. Wówczas, gdy strona doprowadzi do zawieszenia tego prawa, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych, przy czym konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej świadczenia nawet przez krótki czas (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19).
Jak wynika z akt sprawy, organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie informowały skarżącej o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie wypłacanego świadczenia i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty, co stanowi naruszenie art. 8, 9 i 79a kpa. W konsekwencji wyciągnięcie negatywnych skutków z faktu, że skarżąca nie zawiesiła prawa do świadczenia rentowego jeszcze przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz wydanie decyzji odmownej pomimo zaniechania obowiązku informacyjnego stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.
Nie ma, wbrew wywodom, skargi, zastosowania w niniejszej spawie art. 33 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przepis ten dotyczy zbiegu prawa do emerytury i do renty a nie zbiegu prawa do świadczenia rodzinnego z prawem do renty.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zwrot kosztów sądowych nastąpił na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c w rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz.1800). Na koszty sądowe składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 złotych.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia rentowego i wezwania jej do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że po myśli art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by skarżąca nie pozostała bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.