Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r. nr [...] o wyrażeniu zgody na wniesienie aportem do Spółki [...] Spółka Akcyjna nieruchomości składającej się z zespołu dziesięciu zabytkowych kamienic położonych w G. przy ulicy [...] (działki nr [...] w obrębie [...]).
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
W. L. we wniosku z dnia 10 lipca 2007 r. wniósł o cyt. "potwierdzenie faktu nieistnienia w obrocie prawnym" decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. nr [...] z dnia [...] września 1999 r. Pismem z dnia 7 sierpnia 2007 roku, [...] strona została wezwana do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie interesu prawnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a. W odpowiedzi wnioskodawca w piśmie z dnia 6 października 2007 r. oświadczył, że jego poprzednicy prawni ponieśli nakłady na część nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją (odbudowa przedproża kamienicy położonej przy ul. [...]) i w związku z tym wystąpił on z powództwem do Sądu Okręgowego w G. o unieważnienie umowy notarialnej, zawartej w oparciu o objętą wnioskiem nadzorczym decyzję, na mocy której Skarb Państwa wniósł aportem do Spółki [...] nieruchomości składające się z zespołu dziesięciu zabytkowych kamienic położonych w G. przy ulicy [...] (sygn. akt [...]).
Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianej wyżej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r. podnosząc, że W. L. nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do postępowania zakończonego w/w decyzją, gdyż nie przysługuje mu w tym postępowaniu status strony, bowiem nie brał on udziału w postępowaniu o wyrażenie zgody na wniesienie aportem do Spółki [...] własności przedmiotowej nieruchomości.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołujący się podtrzymał swoje stanowisko odnośnie posiadania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu i dołączył doń kserokopie takich dokumentów jak:
- 1. wniosek z dnia 4 sierpnia 2003 r. o zawarcie ze skarżącym umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowej pod przedprożami nr [...] w budynku położonym w G. przy ul. [...] wraz z przeniesieniem własności znajdującego się w przedprożach lokalu użytkowego, wybudowanego ze środków własnych – w trybie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), nawiązującego do wniosku wcześniejszego tj. z dnia 12 grudnia 1991 r.
- 2. orzeczenia technicznego z dnia [...] września 1991 roku wydanego przez rzeczoznawcę budowlanego mgr. inż. T. T. a dotyczącego możliwości technicznych oddania w/w przedproży kamieniczek w użytkowanie wieczyste,
- 3. decyzji z dnia [...] marca 1968 r. i z dnia [...] sierpnia 1969 roku o pozwoleniu na budowę na gruncie Skarbu Państwa i pozwoleniu na użytkowanie odbudowanego przedproża a skierowanych do matki skarżącego tj. I. L.,
- 4. pierwszej strony umowy najmu z dnia [...] kwietnia 2006 r. w której strony umowy tj. [...] Spółka Akcyjna w G. i W. L. potwierdzają fakt odbudowy przedproża ze środków poprzednika prawnego W L. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – działając na zasadzie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) a także art. 127 § 3 i art. 138 § 1 i art. 157 § 3 k.p.a. - podtrzymał swoje pierwotne stanowisko i stwierdził, że wyżej wymienione kserokopie dokumentów także nie dają podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Dokumenty te nie są bowiem dowodem istnienia interesu prawnego W. L. - w rozumieniu art. 28 k.p.a. w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym. Wspomniana zaś umowa najmu z 2006 r. dowodzi ponadto, że nieruchomość położona w G. przy ulicy [...] jest własnością tej [...] (na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1999 roku, rep. A numer [...]). Kwestionowana zaś decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r. wydana została stosownie do art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) na wniosek [...] Urzędu Wojewódzkiego w G., który w imieniu Skarbu Państwa był odpowiedzialny za przygotowanie i doprowadzenie do zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości (wkładu niepieniężnego do Spółki Akcyjnej [...]) i umowa przeniesienia własności została zawarta. Skoro decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r. zaistniała w obrocie i była podstawą sporządzenia aktu notarialnego to należało uznać za bezzasadny zarzut W. L. o "nieistnieniu decyzji". Organ nadmienił również, że skarżący może obecnie dochodzić swoich praw i podnosić stosowne zarzuty w procesie wszczętym przed Sądem Okręgowym w G. (sygn. akt [...]).
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2008 r. a także cyt. "stwierdzenia braku mocy prawnej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia [..] września 1999 r.", zarzucił organowi centralnemu naruszenie art. 61 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, bez wniosku strony i nie uzyskania jej zgody na prowadzenie postępowania, naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, (co skarżący rozumiał, że skoro organ odmówił mu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym to nie powinien kierować do niego swojej decyzji), naruszenie art. 64 § 4 i art. 109 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Ministra Skarbu Państwa o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1990 r. i niedoręczeniu mu swej decyzji, naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. w kontekście podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pozorność uzasadnienia decyzji i niezastosowanie do wniosku skarżącego z dnia 10 października 2007 r. przepisów działu VIII k.p.a. – stosownie do art. 221 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymując swoje poprzednio wyrażone stanowisko, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uznać za uzasadnioną, choć z niewszystkimi zawartymi w niej zarzutami należy się zgodzić.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że trafnie organ zinterpretował treść wniosku skarżącego z dnia 10 lipca 2007 r. w którym domagał się on cyt. "potwierdzenia z urzędu faktu, niezaistnienia w obrocie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej decyzji administracyjnej, [...] z dnia [...] września 1999 r." jako wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji.
Kwestionowana decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r. jest decyzją ostateczną, weszła ona do obrotu prawnego i stała się podstawą zawarcia aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1999 r. nr rep. A numer [...]. Z tego powodu jej wyeliminowanie z obrotu jest możliwe jedynie w trybie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Przepisy procedury administracyjnej, ani sądowo - administracyjnej nie przewidują możliwości stwierdzenia w odrębnym, szczególnym postępowaniu faktu "nieistnienia decyzji ostatecznej". W tej mierze zresztą wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt I OSK 12263/07, dołączonym jako jeden z załączników do skargi, na co zresztą trafnie zwraca uwagę organ w odpowiedzi na skargę.
Decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. była wydana z uwagi na wniosek W. L., w związku z tym on również był jej adresatem i jemu decyzja ta – zgodnie z procedurą administracyjną – musiała być doręczona. Brak doręczenia wnioskodawcy tego rodzaju decyzji uniemożliwiłby mu podjęcie jakichkolwiek działań związanych z jej zaskarżeniem. Sąd z urzędu zauważa jednak w tym miejscu, że obie wydane w tej sprawie decyzje nie zostały doręczone stronie postępowania zwykłego, która ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1999 r. tj. nie tyle Ministrowi Skarbu Państwa (jak twierdził to skarżący) a [...] Spółka Akcyjna w G., do którego to podmiotu kwestionowana decyzja była skierowana.
Zgodzić się też trzeba, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. i art. 157 § 3 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 157 § 1 k.p.a., który to przepis wyłącza stosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu albo na wniosek strony, rozumianej jako podmiot, który ma interes prawny w uczestniczeniu w tego rodzaju postępowaniu. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że – wbrew stanowisku Ministra wyrażonym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. – stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją kwestionowaną, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92 ONSA 1995 Nr 1, poz. 32).
Oczywiście, zgodzić się w tym miejscu należy z organem, że podstawą do wszczęcia postępowania w trybie art. 157 § 1 k.p.a. jest wniesienie wniosku przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. czyli w rozumieniu materialnoprawnym. W sytuacji jednak, gdy, z takim wnioskiem występuje osoba fizyczna nie działająca z pomocą profesjonalnego pełnomocnika, organ wzywając ją do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w kierunku wykazania swego interesu prawnego, nie powinien ograniczać się jedynie do mocno ogólnikowego sformułowania pisma a wskazać adresatowi dokładnie, z czego tego rodzaju interes prawny mógłby w danej sprawie wynikać np. wzywając stronę do złożenia określonej treści wyroku sądu. W takim przypadku wezwanie ogólne sprowadzające się "do wykazania interesu prawnego" nie tylko, że narusza art. 8, 9 i 11 k.p.a. czyli przepisy stanowiące zasady procedury administracyjnej (zasadę zaufania obywateli do organów władzy Państwa, zasadę udzielania stronom wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków oraz zasadę wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się w załatwieniu sprawy), ale zaniechanie dokładnego sprecyzowania na czym ma polegać usunięcie braku formalnego może w praktyce uniemożliwić stronie wywiązanie się z tego obowiązku a tym samym wywierać wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Z treścią przepisu art. 11 k.p.a. wiąże się zresztą zarzut naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w zasadzie właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd nadmienia z urzędu, że z całkiem niezrozumiałych względów w decyzji tej – jako podstawę rozstrzygnięcia – zostały m. in. wskazane przepisy materialnoprawne tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), choć przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło objęcia obiektu opieką konserwatorską. Wydając zaskarżoną decyzję organ działał jedynie w oparciu o przepisy proceduralne tj. art. 127 § 3 i art. 138 § 1 i art. 157 § 3 k.p.a. i te przepisy tylko wystarczyło przywołać. Trafnie poza tym twierdzi skarżący, że uzasadnienie niniejszej decyzji ma charakter pozorny. Organ bowiem w zasadzie nie wyjaśnił należycie sprawy, do czego był zobowiązany art. 7 i 77 § 1 k.p.a, bo poza wymieniem dokumentów jakie zostały dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ogóle nie odniósł się do tego materiału dowodowego.
Stwierdzono jedynie, że dokumenty te są niewystarczające. Nie wyjaśniono jednak, z jakiego powodu takie stanowisko zostało przyjęte i – nawiązując do tego co wcześniej zostało już powiedziane – nie poinformowano strony jaki dokument czy dokumenty mogłyby świadczyć o posiadaniu przez nią interesu prawnego do inicjowania przedmiotowego postępowania nadzorczego.
Nie podlegał natomiast weryfikacji przez Sąd zarzut naruszenia art. 221 k.p.a., który odnosi się do instytucji skarg i wniosków, bowiem skargi, wnoszone przez obywateli w tym trybie, nie podlegają kognicji sądu administracyjnego.
Dopóki nie zostanie wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 1999 r. brak jest również możliwości, aby Sąd mógł stwierdzić nieważność tej decyzji.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zatem należycie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i dokona analizy złożonych przez stronę dokumentów oraz wyjaśni dlaczego – jego zdaniem - dokumenty te nie dowodzą interesu prawnego skarżącego. Wcześniej jednak należałoby zobowiązać do przedłożenia konkretnych dokumentów, które organ uzna za celowe, w tym informacji o wyniku ewentualnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym. Zapadłe zaś decyzje winny być doręczone wszystkim podmiotom mającym interes prawnym w niniejszym postępowaniu.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz c w związku z art. 152 cytowanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało oparte na przepisie art. 200 wyżej wymienionej ustawy procesowej.