Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (organ lub Minister) decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Wojewoda [...], działając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 dalej rozporządzenie) stwierdził, że dawne parcele nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części parcel nr [...], [...], [...] i [...], o łącznej pow. [...] ha, położone w gminie katastralnej [...], stanowiące część zespołu zamkowo-pałacowo- parkowego dawnego majątku [...], podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz.
- 51) dalej dekret PKWN.
Odwołanie od tej decyzji złożył H. S..
Rozpatrując tę sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zważył, że postępowanie prowadzone jest na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN, który przewiduje orzekanie w sprawie stwierdzenia, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z przywołanym przepisem dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.
Wniosek dotyczy części dawnego majątku "[...]", stanowiącej zespół pałacowo-parkowy, który - zdaniem wnioskodawców - nie podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, z uwagi na nierolniczy charakter i brak związku z produkcyjną częścią majątku. Zgodnie z literalnym brzmieniem dekretu, określone nieruchomości przechodziły na własność Skarbu Państwa w całości, bez żadnych wyłączeń. Organ wskazał na definicję terminu "nieruchomość ziemska", pochodzącą z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt W 3/89, "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego" z 1990 r., nr 1, poz. 26), w myśl której przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym.
W pierwszej kolejności Minister zauważył, że Wojewoda w sentencji zaskarżonej decyzji określił przedmiot postępowania poprzez wskazanie, że orzeka o częściach wymienionych parcel o łącznej pow. [...] ha. Zdaniem Ministra takie sformułowanie sentencji uniemożliwia identyfikację nieruchomości, o których orzekł Wojewoda, nie sposób bowiem stwierdzić, o podpadaniu których części ww. parcel mowa w zaskarżonej decyzji. Nie wskazano na położenie ani powierzchnię tych części, nie odniesiono ich także do aktualnych działek geodezyjnych. Informacji takich nie zawiera również uzasadnienie decyzji. Wojewoda w treści uzasadnienia przytoczył szereg numerów aktualnych działek, które zdaniem wnioskodawcy odpowiadają ww. parcele.
Ponadto Wojewoda wskazuje, że ww. parcele odpowiadają wymienionym w uzasadnieniu aktualnym działkom w części, a zatem niemożliwe jest ustalenie, które części ww. parcel odpowiadają którym częściom aktualnych działek geodezyjnych. Wojewoda nie dokonał także analizy informacji zawartych w wstępnym projekcie podziału nieruchomości objętej wnioskiem, dołączonym do pisma pełnomocnika wnioskodawców z dnia z dnia [...] stycznia 2020 r. Wojewoda odrzucił zatem zaproponowaną przez wnioskodawcę koncepcję określenia, czy i w jaki sposób części ww. parcel odpowiadają aktualnym działkom geodezyjnym, jednocześnie nie przedstawiając własnej.
W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że brak jest możliwości identyfikacji nieruchomości, o której orzekł Wojewoda, a przedmiot postępowania pozostaje nieustalony. W przypadku, gdyby ocena, co stanowi przedmiot postępowania, nastąpiła dopiero przed organem odwoławczym, niemożliwe byłoby jego kwestionowanie w toku instancyjnym. To naruszyłoby z kolei prawo strony do ponownego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (art. 15 k.p.a.).
Wojewoda w toku postępowania nie dokonał także oceny ziemskiego charakteru nieruchomości, tj. nie zbadał, czy objęta wnioskiem nieruchomość miała charakter rolny, a jeżeli nie, to czy między nią a rolną częścią majątku istniał związek funkcjonalny. W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji ograniczył się w istocie do dokonania oceny, czy spełniona została minimalna norma obszarowa kwalifikująca majątek do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa na realizację celów reformy rolnej. Pominął natomiast całkowicie kwestię badania związku funkcjonalnego wchodzącego w skład majątku dworu i parku z rolną częścią majątku. Wojewoda dokonał natomiast oceny związku funkcjonalnego wchodzących w skład majątku [...] stawów z rolną częścią majątku. Wojewoda ocenił, że stawy wchodzące w skład majątku, były wykorzystywane w celach hodowlanych, a zatem miały związek z gospodarką rolną. Wojewoda, odstępując od badania sposobu użytkowania nieruchomości objętych postępowaniem, de facto uchylił się od rozpatrzenia sprawy.
Z tych względów organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniając dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotne znaczenie dla ostatecznego prawidłowego rozstrzygnięcia. Określenie położenia i granic przejętych nieruchomości pozwoliłoby na konkretne określenie przedmiotu postępowania, zaś określenie sposobu użytkowania zespołu wpływa w zasadniczy sposób na ocenę, czy posiadał on ziemski charakter w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Wobec powyższego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Od decyzji Ministra Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Starosta Powiatu [...] zarzucając jej naruszenie:
§ 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr. 10, poz.
- 51) poprzez zaniechanie odniesienia się do faktu, iż odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu.
- b) art. 1 ust. 2 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z późn. zm.) poprzez błędną interpretację pojęcia "nieruchomość ziemska" wyrażającą się przyjęciem, że kluczowe znaczenie przy klasyfikowaniu danej nieruchomości jako nieruchomości ziemskiej ma związek funkcjonalny pomiędzy tą nieruchomością a prowadzeniem produkcji rolnej w sytuacji, gdy kluczowe znaczenie ma kryterium obszarowe, tj. obszar całego przejmowanego majątku oraz możliwość przeznaczenia go na cele reformy rolnej określone w tym dekrecie,
- c) art. 1 ust. 2 lit. d dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z późn. zm.) polegające na jego niezastosowaniu i nieuwzględnieniu faktu, że dawny majątek ziemski [...] został przekazany na cele szkolnictwa, a tym samym spełniona została przesłanka przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy że od 1 czerwca 2017 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zasadniczej zmianie uległ tryb zaskarżania decyzji wydawanych – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 powołanej ustawy, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), po rozdziale 3 dodano rozdział 3a (obejmujący art. 64a do 64e), w który uregulowano instytucję sprzeciwu od decyzji, który to środek przysługuje od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64a p.p.s.a.). Wnosi się go w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a przedmiotem jego rozpoznania jest jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.(art. 64d § 1 i 64e ppsa).
Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy i nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
Taka sytuacja będzie zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy, lub ich rekonstrukcja w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odbyła się w oparciu o dowody, które nie mogą być uznane za miarodajne. Tego rodzaju braki postępowania wyjaśniającego nie mogą być bowiem sanowane w procedurze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy na zasadzie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Sąd wyjaśnia także, że wadliwe pouczenie skarżącego o przysługujących mu środkach odwoławczych, nie miało faktycznie wpływu na jego prawo do kwestionowania w postępowaniu administracyjnym decyzji I instancji, skoro dopełnił terminu do jej zaskarżenia, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący odpis decyzji Wojewody [...] otrzymał [...] czerwca 2020 r., zaś odwołanie zostało nadane za pośrednictwem operatora pocztowego 26 czerwca 2020 r., zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.
Przechodząc zaś do oceny legalności zakwestionowanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzić należy, że sprzeciw nie jest zasadny i jako taki podlega oddaleniu.
Organ odwoławczy zarzucił przede wszystkim organowi I instancji brak ustalenia przedmiotu postępowania oraz brak oceny w zakresie charakteru części majątku [...] objętej postępowaniem.
Na wstępie należy wskazać, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności, ww. kwestie powinny być wyczerpująco wyjaśnione na wstępnym etapie postępowania (a więc przed organem I instancji), co uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zasada dwuinstancyjności postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach.
Analiza normatywna przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w przypadku konieczności prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania administracyjnego. Wykładnia systemowa i funkcjonalna zwłaszcza normy z art. 15 k.p.a. dowodzi, że w takiej sytuacji - rozpatrując odwołanie od decyzji organ II instancji nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy, która nie była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Ustalenia takie pociągają za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszałoby zasadę określoną w art. 15 k.p.a., albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, już nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji.
Stałoby to również w oczywistej sprzeczności z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko i bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA).
Zgodzić się więc należy z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który wytknął organowi I instancji orzekanie o części dawnych parcel bez ich identyfikacji tj. bez wskazania ich powierzchni, oznaczenia na mapie lub odniesienia się do aktualnych numerów działek ewidencyjnych im odpowiadającym. To oznacza, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające od nowa, a w pierwszej kolejności winien skonfrontować treść złożonego wniosku z aktualnym oznaczeniem geodezyjnym nieruchomości, co wiąże się z prawidłowym ustaleniem przedmiotu sprawy. Dopiero precyzyjne ustalenie zakresu żądania pozwoli bowiem na ocenę, czy działki objęte postępowaniem podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Prawidłowo również organ II instancji wskazał na konieczność zbadania przez organ I instancji czy objęta wnioskiem nieruchomość miała charakter rolny, a jeżeli nie, to czy pomiędzy nią a pozostałą częścią przejętego majątku istniał związek funkcjonalny.
Zatem wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki i niejasności w zakresie przedmiotu postępowania przed Wojewodą [...] bez wątpienia stanowią zasadnicze elementy stanu faktycznego sprawy, które wymagają wyjaśnienia, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania, a co za tym idzie, zasadnym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Badanie sprawy pod względem merytorycznym przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym kłóciłoby się z sensem art. 15 k.p.a. i mogłoby pozbawić przynajmniej część stron możliwości odwołania się od takiej decyzji z uwagi na ostateczny charakter rozstrzygnięć organów odwoławczych, przecząc tym samym istocie normy wyrażonej w tym przepisie. Stąd też decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało jej uchylenie.
Tym samym zaskarżona decyzja w żaden sposób nie narusza art. 138 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Sąd wyjaśnia, że wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego. Następstwem wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji, który będzie obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie wyżej wskazanym, co sprowadza się do ponownego przeanalizowania złożonego wniosku w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a następnie do ponownego rozpatrzenia sprawy. Kwestia zatem tego, czy organy obu instancji prawidłowo uznały czy przedmiotowa nieruchomość podpada czy też nie podpada pod działania dekretu o reformie rolnej, będzie podlegała ocenie Sądu w postępowaniu z ewentualnie wniesionej skargi na decyzję rozstrzygającą co do istoty w zakresie podpadania pod działanie dekretu części nieruchomości ziemskiej [...]. Powtórzyć należy, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja takim rozstrzygnięciem nie jest.
W świetle powyższych ustaleń, Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień w stosowaniu przepisów postępowania, dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.