Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu odwołania D. T. od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] sierpnia 1973 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] o pow. [...] m2, utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. z [...] lutego 1949 r. nieruchomość [...] ozn. nr hip. "[...]" o pow. [...] m2 stanowiła własność J. i D. małżonków K. Zgodnie z postanowieniem Sądu Grodzkiego w W. wydanego [...] grudnia 1959 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłym J. K. nabyła córka B. K. Jak wynika z odpisu skróconego aktu małżeństwa wydanego [...] kwietnia 1959 r. przez Urząd Stanu Cywilnego w M., D. K. zawarła związek małżeński z M. T. W dniu 30 maja 1973 r. B. K., w obecności swojej matki D. T. złożyła oświadczenie, w którym wyraziła zgodę na wypłacenie należnego jej odszkodowania za grunt na rzecz swojej matki (str. 25 akt własnościowych).
Decyzją z [...] sierpnia 1973 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. powołując się na przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. nr 18 poz. 94 z 1961 r.) ustaliło odszkodowanie za grunt nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]" o pow. [...] m2 na łączną kwotę [...] zł i przyznało je D. T. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku D. T. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] sierpnia 1973 r. ustalającej odszkodowanie.
Oświadczeniem z 21 września 2011 r. B. B. z d. K. zrzekła się wszelkich roszczeń odszkodowawczych, przysługujących z tytułu przejęcia na własność przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], dla której była ustanowiona księga wieczysta "[...]" na rzecz swojej matki D.T.
D.T. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. Zarzuciła kwestionowanej decyzji szereg uchybień, w tym błędną wykładnię art. 156 §1 pkt 2 kpa na skutek rażącego naruszenia przez organ orzekający art. 7 dekretu w zw. z art. 3 i art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto wskazała na brak adekwatności odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji z [...] sierpnia 1973 w stosunku do wartości nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].
Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości akt sprawy, Minister wskazał, że Wojewoda [...] w ramach postępowania nadzorczego uregulowanego w art. 156 kpa badał czy kwestionowane rozstrzygnięcie Prezydium Rady Narodowej W. z [...] sierpnia 1973 r. obarczone jest wadami o charakterze rażącym, zarówno proceduralnymi jak i prawa materialnego.
Minister podniósł, że istotą rozstrzygnięcia w sprawie oceny legalności decyzji odszkodowawczej z [...] sierpnia 1973 r. jest ustalenie, czy nieruchomość objęta decyzją kwalifikowała się do zastosowania w stosunku do niej przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz czy ewentualne naruszenia zasad ustalania odszkodowania należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 ustawy, przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r.). Stosownie zaś do art. 53 ust. 2 przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r.
Minister podkreślił, że dla przyznania odszkodowania konieczne było łączne spełnienie wymienionych przesłanek, co w odniesieniu do niniejszej sprawy sprowadza się do przeznaczenia działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego oraz pozbawienia właścicieli lub ich następców prawnych użytkowania po dniu wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej, tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Nie spełnienie chociażby jednej z przesłanek było wystarczającym argumentem dla odmowy przyznania żądanego odszkodowania.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 1973 r. przedmiotowa nieruchomość zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...] z [...] sierpnia 1971 została przekazana pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne osiedla [...]. W związku z powyższym należy przyjąć, że były właściciel został pozbawiony władztwa faktycznego nad nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.
Rozpatrując kwestie możliwości przeznaczenia działki pod budowę domu jednorodzinnego organ wskazał, że skoro przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odwołują się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu, to pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć w znaczeniu jakie mu wówczas nadawano, tj. budynku zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w okresie późniejszym.
Nieruchomość ozn. nr hip. "[...]" mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Fakt, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu nie była objęta ogólnym planem zabudowania W. zatwierdzonym przez Ministra Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (por. opracowanie geodezyjne uprawnionego geodety z dnia [...] maja 2012 r.) nie wyklucza samo przez się zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo.
Z powyższych ustaleń, zdaniem Ministra, wynika, że Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja ustalająca odszkodowanie za powyższą nieruchomość została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności.
W ocenie Ministra niezasadny jest zarzut rażącego naruszenia przez organ wydający decyzję przepisu prawa materialnego, tj. art. 22 (uprzednio 21) ustawy z 12 marca 1958 r.
Minister podniósł, że zachował się szczątkowy materiał archiwalny związany z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji z [...] sierpnia 1973 r.
Organ wskazał, że z przepisu art. 22 ustawy z 12 marca 1958 wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wysokość odszkodowania została ustalona przez rzeczoznawców inż. M. J. i inż. K. Ż., którzy zawarli swoją opinię w elaboracie szacunkowym z listopada 1972 r. (str. 26 akt własnościowych). W ocenie Ministra potwierdza to, że uprawniony do odzyskania odszkodowania miał przed wydaniem decyzji możliwość zapoznania się z treścią elaboratu.
W aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości brak jest wielu dokumentów, w tym m.in. wniosku inicjującego postępowanie odszkodowawcze elaboratu szacunkowego i protokołu z rozprawy. Jednocześnie zdaniem
Ministra nie można na tej podstawie wnioskować, że rozprawa taka nie została przeprowadzona.
Brak kompletnych akt powoduje, że nie można ustalić czy postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy oraz nie można z tego powodu czynić organowi zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy. Organ odwoławczy może jedynie obecnie orzekać na tym niepełnym materiale.
Ponadto Minister podniósł, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji podstawę prawną przyznanego odszkodowania stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. (art.
8) przewidujące stałe stawki ustalone dla określonej kategorii gruntów. Szacowanie wartości nieruchomości miało, wobec obowiązujących stawek odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, charakter niezwykle uproszczony. Istotny wobec tego jest fakt, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu. W ocenie organu nie należy pominąć faktu, że decyzja z [...] sierpnia 1973 r. nie została zaskarżona przez uprawnioną stronę postępowania. W dniu 15 sierpnia 1973 r. D.T. oświadczyła bowiem, że nie będzie składała odwołania od decyzji odszkodowawczej (str. 35 akt własnościowych).
Tym samym nie można, zdaniem organu, uznać, że decyzja o przyznaniu odszkodowania rażąco narusza prawo poprzestając jedynie na stwierdzeniu braku w aktach sprawy protokołu z rozprawy. Do oceny tej kwestii niezbędne jest wzięcie pod uwagę indywidualnych okoliczności sprawy, w tym tego, czy wysokość odszkodowania była kwestionowana. W aktach sprawy znajduje się protokół przesłuchania D.T. z 24 maja 1973 r., w którym podnosi ona, że nie wnosi pretensji do odszkodowania przysługującego za znajdujące się na gruncie rośliny i zabudowania. Ponadto 30 maja 1973 r. w obecności D.T., złożyła oświadczenie jej córka, B. K., w którym wyraziła zgodę na wypłacenie odszkodowania za grunt swojej matce. Z powyższego, zdaniem organu, wynika, że osobom upoważnionym znana była wysokość odszkodowania, której nie kwestionowały.
Natomiast zarzuty dotyczące wysokości przyznanego odszkodowania mogły być podnoszone w postępowaniu odwoławczym (zwykłym), a nie w postępowaniu nadzorczym.
Minister wskazał, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezstronnego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.
Minister podniósł, że Wojewoda [...] odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1973 r. prawidłowo przeprowadził postępowanie, prawidłowo również i zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 kpa uzasadnił swoje stanowisko. Niepełny materiał dowodowy, jakim dysponował Wojewoda, w ocenie Ministra nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1973 r.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D.T. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła rażące naruszenie:
- - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie, pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1973 r.,
- - art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez nie podjęcie przez organ II instancji niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebranie materiału dowodowego i jego wyczerpujące rozparzenie, co miało wpływ na wynik sprawy,
- - art. 21 Konstytucji, poprzez uznanie, że brak współmierności odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji z 1973 r. w odniesieniu do wartości nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie wskazać należy, że wprawdzie w postępowaniu nadzorczym przedmiotem postępowania jest decyzja, a nie sprawa, jednakże przepisy kpa nie dają podstawy do wyłączenia w tym postępowaniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym wynikających z art. 7 i 8 kpa, a także przepisów normujących postępowania dowodowe, w tym w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 kpa.
Odnosząc te wywody do niniejszej sprawy wskazać należy, że organy nadzoru wskazując na braki w aktach z postępowania zwykłego nie podjęły starań w zakresie uzupełnienia tych braków. Organy nie poszukiwały brakujących, a istotnych dla oceny legalności decyzji dokumentów, tj. wniosku, protokołu rozprawy, operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono kwotę odszkodowania, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że zachowane akta sprawy są niekompletne.
Organy wyprowadziły także nieuprawnione wnioski z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania odszkodowawczego i wadliwie przyjęły, że brak przeprowadzenia rozprawy nie stanowi rażącego naruszenia przepisu art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Wymaga zaznaczenia, że organ nadzorczy I instancji kategorycznie stwierdził, że rozprawa nie została przeprowadzona, tymczasem organ II instancji, nie przesądzając braku rozprawy, podniósł, że pomimo braku protokołu rozprawy należy ocenić indywidualne okoliczności sprawy, w tym, czy wysokość odszkodowania była kwestionowana. Jednakże jak wynika z wyżej wskazanego przepisu, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Opinia ta powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Przepis art. 21 ustawy z 1958 r. miał charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidywał żadnego odstępstwa od obowiązku przeprowadzenia rozprawy.
Wskazać trzeba, że odmiennie w orzecznictwie sądów administracyjnych traktowany jest brak stawiennictwa biegłych na rozprawie a inaczej nie przeprowadzenie rozprawy. Pierwsza sytuacja nie jest oceniana w kategorii rażącego naruszenia prawa. Odnośnie drugiej sytuacji ugruntowane jest stanowisko co do obowiązku przeprowadzenia rozprawy, a nie przeprowadzenie rozprawy stanowi o rażącym naruszeniu przepisu art. 21 (art. lub 22) ustawy z 12 marca 1958 r. (por. wyroki NSA: 6 XI 2008 r. I OSK 1459/07 lex 863799, z 7 VIII 2009 r. I OSK 1144/08 lex 552279). Skoro w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na przeprowadzenie rozprawy w postępowaniu odszkodowawczym, to stanowisko organów, że decyzja w przedmiocie odszkodowania nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 21 ustawy, jest nie do zaakceptowania.
Zupełnie dowolne jest twierdzenie organu, że skoro skarżąca w protokole przesłuchania z 24 maja 1973 r. oświadczyła, że nie rości pretensji do odszkodowania za rośliny i zabudowania, to znana była jej treść opinii rzeczoznawcy. Takie twierdzenie byłoby uprawnione, gdyby z tego oświadczenia wynikało wprost, że zna treść operatu i wyraża zgodę na ustalenie odszkodowania za grunt w określonej kwocie (gdyż decyzja z [...] sierpnia 1973 r. dotyczyła odszkodowania za grunt, a nie za roślinność i zabudowania) lub gdyby takie stanowisko skarżącej wynikało w sposób nie budzący wątpliwości z innych dokumentów sporządzonych przed datą wydania decyzji, np. z protokołu rozprawy, przesłuchania przed organem, pisma skarżącej. Z tych samych przyczyn chybione jest stanowisko organów, że oświadczenie skarżącej z 15 sierpnia 1973 r., z którego wynika, że nie będzie się odwoływała od decyzji odszkodowawczej, świadczy o tym, że przed jej wydaniem znana była skarżącej treść operatu biegłych i że akceptowała wysokość odszkodowania.
To samo dotyczy oceny przez organy oświadczenia B.K. z 30 maja 1973 r. w przedmiocie zgody na wypłacenie odszkodowania za grunt części dotyczącej jej udziału na rzecz matki. Wbrew stanowisku organów, oświadczenie to również nie odnosi się do wiedzy B.K. o wysokości odszkodowania, a tym bardziej o zgodzie na odszkodowanie w przyznanej kwocie.
Natomiast odnośnie dokumentu z 3 lipca 1973 r. zatytułowanego: "wyliczenie wartości działki", to wskazać należy, że wobec braku w aktach operatu szacunkowego, oraz wobec braku w uzasadnieniu decyzji odszkodowawczej jakiejkolwiek wzmianki o przeprowadzeniu dowodu z opinii rzeczoznawców, oraz braku informacji, kto opatrzył podpisem ten dokument, braku dowodów w aktach, że strony miały wiedzę o sporządzeniu opinii przez rzeczoznawców i nie kwestionowały tego dowodu, a także braku dowodów co do przeprowadzenia rozprawy, to wyżej wskazany dokument nie może mieć istotnego znaczenia dla oceny legalności decyzji odszkodowawczej. Brak opinii nie pozwala również na ocenę, czy była ona sporządzona rzetelnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami, a wobec tego, czy odszkodowanie było współmierne do wartości wywłaszczonej nieruchomości.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa oraz art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. – jako wzorca kontroli decyzji w postępowaniu nadzorczym, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby w sposób właściwy zebrano materiał dowodowy i dokonano jego wnikliwej oceny, to rozstrzygnięcie organu nadzoru mogłoby być inne.
Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.