Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na S. T. i J. T. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
W dniu 23 czerwca 2016 r. A. T. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci S. T. i J. T. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzja ta decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci S. T. i J. T. uznając, że w składzie rodziny wnioskodawczyni nie powinni znaleźć się jej dwaj synowie S. i D. T., gdyż zgodnie z orzeczeniem Sądu zamieszkują oni z ojcem, a w skład rodziny wnioskodawczyni wchodzi jedno dziecko J. T. Ponadto organ wskazał, że by można uznać, że dziecko wchodzi w skład rodziny obojga rodziców rozwiedzionych musi istnieć orzeczenie sądu orzekające opiekę naprzemienną.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tego świadczenia określa ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195).
Kolegium podniosło, że w ustawie tej ustawodawca jasno sformułował przepis prawa, w którym wskazał, że jedyną sytuacją, w której możliwe jest wpisanie dziecka w skład rodziny obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu jest sytuacja, gdzie wyrokiem sądowym orzeczono o opiece naprzemiennej. W niniejszym postępowaniu taka sytuacja nie ma miejsca.
Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że w dacie wydawania poprzedniej decyzji z dnia [...] października 2016 r. nie było jeszcze znane orzecznictwo WSA w Warszawie w zakresie kwestii opieki naprzemiennej. Dopiero po tej dacie organ odwoławczy zaczął otrzymywać wyroki i uzyskał potwierdzenie zasadności stanowiska w kwestii opieki naprzemiennej, które zaprezentował organ I instancji. W związku z powyższym wystąpiła konieczność zweryfikowania stanowiska przedstawionego przez Kolegium we wcześniejszej decyzji i uznanie zasadności twierdzeń organu I instancji. Kolegium wskazało, że wyroki WSA w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1357/16 i I SA/Wa 1576/16) prowadzą do konkluzji, że aby można było mówić o opiece naprzemiennej, konieczne jest orzeczenie Sądu orzekające takową opiekę. Samo uregulowanie kontaktów z dziećmi, nawet w sposób bardzo precyzyjny, nie stanowi jeszcze przesłanki do stwierdzenia, ze opieka naprzemienna w danej sprawie występuje.
Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie w wyroku rozwodowym nie ma stosownego zapisu o opiece naprzemiennej, a skoro nie zostały spełnione przesłanki z art. 2 pkt 16 ustawy, brak jest podstaw do przyznania świadczenia.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. T. zarzucając jej naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje świadczenie wychowawcze na drugie i trzecie dziecko z uwagi na fakt, ze miejscem zamieszkania drugiego dziecka jest miejsce zamieszkania ojca, a miejscem zamieszkania trzeciego dziecka jest miejsce zamieszkania matki, natomiast w wyroku rozwodowym brak jest postanowień dotyczących opieki naprzemiennej a jej ustalenie w "Rodzicielskim Planie Wychowawczym" przed Sądem orzekającym rozwód uniemożliwia wpisanie dzieci w skład rodziny obojga rodziców rozwiedzionych,
- 2. prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę dowodów: wyroku rozwodowego oraz "Rodzicielskiego Planu Wychowawczego" sporządzonego przez rodziców przed Sądem Okręgowym w [...] w sprawie sygn. akt [...] poprzez przyjęcie, że z ww. dokumentów nie wynika, że sprawowana opieka przez oboje rodziców jest opieką naprzemienną.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postepowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że małżeństwo skarżącej z M. T. zostało rozwiązane przez rozwód na mocy wyroku Sądu Okręgowego w [...] sygn. akt [...], w którym Sąd wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi synami stron powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce zamieszkania S. i D. przy ojcu, a J. przy matce. Jednocześnie Sąd odstąpił od regulowania kontaktów z dziećmi uwzględniając fakt zawarcia pomiędzy stronami porozumienia szczegółowo regulującego tę kwestię w Rodzicielskim Planie Wychowawczym. Z treści planu zaś jednoznacznie wynika, że opiekę nad D. i S. rodzice sprawują na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach i że obojgu rodzicom pozostawiono władzę rodzicielską. Podniesiono także, że ustawodawca nie wiąże możliwości zaliczenia dziecka pozostającego pod opieką naprzemienną do rodziny- z miejscem zamieszkania dziecka w rozumieniu kodeksu cywilnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego, wnioskowanego na drugie i trzecie dziecko – S. i J. T. Organy administracyjne stanęły na stanowisku, że skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie, z uwagi na to, że nie sprawuje ona naprzemiennej opieki nad S. i D. T. jako pierwszym i drugim dzieckiem. W ocenie Kolegium, brak orzeczenia w wyroku rozwodowym o opiece naprzemiennej, powoduje, że nie jest możliwe przyznanie jej wnioskowanego świadczenia.
Wskazać trzeba, że podstawę materialnoprawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 16 rodzina w rozumieniu tej ustawy - oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.
Stosownie zaś do przepisu art. 15 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Przy dokonywaniu wykładni powyższych przepisów trzeba mieć na uwadze, że pojęcie naprzemiennej opieki rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem pojawiło się dopiero w myśl ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie w 2016 r.
Wskazać dalej należy, że stosownie do treści art. 58 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 2082; dalej: k.r.o.), w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie.
Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia (art. 58 § 1a. k.r.o.). Inne przepisy ustaw, które regulują kwestię związane z ustaleniem relacji pomiędzy rodzicami w kwestii opieki nad dzieckiem także co do zasady stanowią, że sąd rodzinny winien wkroczyć w te relacje dopiero, gdy sami rodzice nie potrafią dojść do porozumienia co do istotnych kwestii związanych ze sprawowaniem opieki. I tak, np. art. 582 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postepowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101), stanowi, że rozstrzygnięcie o istotnych sprawach dziecka, co do których brak porozumienia pomiędzy rodzicami, może nastąpić dopiero po umożliwieniu rodzicom złożenia oświadczeń, chyba że wysłuchanie ich byłoby połączone z nadmiernymi trudnościami.
Powyższe regulacje prawne zawarte w k.r.o. i k.p.c. wskazują jednak, że gdy nie ma takiej potrzeby sąd nie wkracza w sferę dokładnego uregulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących opieki nad dzieckiem.
Podnieść należy, że z akt administracyjnych wynika, iż małżeństwo M. T. i A. T. wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. zostało rozwiązane przez rozwód bez orzekania o winie. Wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi D. T., S. T. i J. T. pozostawiono obojgu rodzicom, ustalając, że miejscem zamieszkania D. i S. T. jest miejsce zamieszkania ojca, a J. T. miejsce zamieszkania matki. Sąd kosztami utrzymania małoletnich obciążył oboje rodziców, ustalając, że w przypadku D. i S. każdy z rodziców ponosi koszty utrzymania w czasie sprawowania bezpośredniej pieczy nad dziećmi a w przypadku J. udział M. T. w kosztach jego utrzymania ustalił na kwotę 200 zł miesięcznie.
Do akt sądowych złożony został Rodzicielski Plan Wychowawczy z dnia 1 lutego 2016 r., w którym rodzice bardzo szczegółowo i precyzyjnie określili harmonogram opieki nad D. i S. TY.
Z treści planu jednoznacznie wynika, że opiekę nad D. i S. rodzice sprawują na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach.
Wprawdzie w wyroku rozwodowym Sąd nie powołał się na ww. plan, jednakże w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wziął go pod uwagę, na co niewątpliwie wskazuje sposób rozstrzygnięcia o kosztach utrzymania małoletnich (pkt III wyroku) poprzez ustalenie, że w przypadku D. i S. każdy z rodziców ponosi koszty utrzymania w czasie sprawowania bezpośredniej pieczy nad dziećmi, a jedynie w przypadku J. orzekł o udziale ojca w kosztach jego utrzymania w wysokości 200 zł miesięcznie.
Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 58 § 1 k.r.o., w wyroku orzekającym rozwód sąd orzeka m.in., w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. W rozpoznawanej sprawie Sąd w przypadku D. i S. nie orzekł o wysokości ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dzieci ustalając, że koszty ich utrzymania ponosi każdy z rodziców w czasie sprawowania bezpośredniej pieczy nad dziećmi. Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że Sąd orzekający w sprawie o rozwód zawierając takie rozstrzygnięcie kierował się treścią złożonego do akt Rodzicielskiego Planu Wychowawczego, a sposób sprawowania opieki ustalony w tym planie wskazuje właśnie, że w sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną.
Automatyczne czynienie zaś założenia, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy tak wprost orzekł sąd, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe wobec rodziców, którzy tak, jak w niniejszej sprawie sami ustalili taką opiekę w formie planu wychowawczego przedłożonego sądowi i który to plan musiał zostać przez ten sąd zaakceptowany, biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia o kosztach utrzymania dzieci. Przyjęcie takiej logiki byłoby swoistym premiowaniem rodziców, którzy nie potrafią się porozumieć co do opieki nad dziećmi, w stosunku do tych rodziców, którzy są w stanie to uczynić. Takie zaś postępowanie jest w ocenie Sądu niedopuszczalne, a wręcz godzi w podstawową zasadę równości wobec prawa.
Wskazać należy także, że rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, czy w konkretnym przypadku występuje opieka naprzemienna należy do organu właściwego realizującego świadczenia wychowawcze. Przy czym z uwagi na wyżej przedstawione stanowisko Sądu przyjąć trzeba, że w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę przede wszystkim treść wyroku rozwodowego w zestawieniu z treścią Rodzicielskiego Planu Wychowawczego z dnia 1 lutego 2016 r. mamy do czynienia z opieką naprzemienną w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy co do D. i S., natomiast J. powinien zostać uznany za trzecie dziecko w rodzinie skarżącej.
Organ w toku ponownego rozpoznania sprawy powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ostateczne ustalenie sposobu sprawowania opieki, czy odbywa się ona zgodnie z planem wychowawczym. W tym celu może również rozważyć, jeśli uzna to za stosowane i konieczne, przeprowadzenie, w myśl przywołanego przepisu art. 15 ust. 1 ustawy, wywiadu środowiskowego zarówno u skarżącej, jak i jej byłego męża.
Przy ostatecznym rozstrzyganiu tego czy nad pierwszym i drugim dzieckiem skarżącej sprawowana jest przez ich rodziców opieka naprzemienna, organ musi mieć na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 113 § 2 k.r.o., kontakty z dzieckiem obejmują w szczególności przebywanie z dzieckiem (odwiedziny, spotkania, zabieranie dziecka poza miejsce jego stałego pobytu) i bezpośrednie porozumiewanie się, utrzymywanie korespondencji, korzystanie z innych środków porozumiewania się na odległość, w tym ze środków komunikacji elektronicznej. Z pewnością jednak naprzemienny pobyt dziecka u obojga rodziców nie może zostać uznany jedynie za formę kontaktów w rozumieniu tego przepisu, gdyż jest po prostu sprawowaniem opieki na przemian przez oboje rodziców.
Jeśliby organy ustaliły, że skarżąca faktycznie sprawuje naprzemienną opiekę nad swoimi dziećmi D. i S., to powinny wówczas uznać je za członków jej rodziny w myśl ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Dodać należy, że powołane przez Kolegium wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zostały w odmiennym stanie faktycznym w związku z czym nie mogły stanowić niejako wzorca dla organu w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.