Uzasadnienie
Decyzją z 22 grudnia 2022 r. nr KO.1298/4103/697/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 9 listopada 2021 r. nr GOPS.SP.O.4514.11.2021.2022 o odmowie przyznania B. T. świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.
B. T. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem (R.T.), który to stopień niepełnosprawności datuje się – jak wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 17 grudnia 2020 r. nr [...] - od 17 czerwca 2019 r., a sama niepełnosprawność od 26 lutego 2019 r. W wyniku przejścia dwóch udarów R. T. ma niedowład lewej strony, porusza się przy balkoniku bądź na wózku inwalidzkim. B. T. jest w wieku pozwalającym na aktywność zawodową. W ramach sprawowanej nad mężem opieki pomaga mu we wszystkich czynnościach codziennych, takich jak: ubieranie, kąpiel, przygotowywanie i podawanie posiłków oraz leków – co potwierdzał on składając na tę okoliczność w dniu 19 października 2021 r. pisemne oświadczenie. Małżonkowi są właścicielami gospodarstwa rolnego o pow. 12,77 ha fizycznych, które wydzierżawili na 10 lata synowi – R. T. umową z 21 sierpnia 2019 r. W związku ze sprawowaną opieką B. T. wnioskiem z 29 września 2021 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przewidzianego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.ś.r".
Wniosek ów powieliła 13 października 2021 r., składają go na urzędowym druku. W jego treści zawarła, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie, że jest rolnikiem i zaprzestała od 21 sierpnia 2019 r. prowadzenia gospodarstwa rolnego.
W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z 9 listopada 2021 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z 22 grudnia 2021 r., odmówił przyznania B. T. świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji jako przyczynę negatywnego rozstrzygnięcia wskazywał na niespełnienie w sprawie ustanowionej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanki powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki przed 18 rokiem życia. Kolegium tego argumentu wprawdzie nie podzieliło - zwracając uwagę na konsekwencje wywołane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności – niemniej wywodziło, że wykonywane względem małżonka czynności opiekuńcze nie są takimi, które uniemożliwiają podjęcie przez B. T. pracy chociażby w niepełnym wymiarze, czy też we własnym gospodarstwie rolnym.
Kolegium zwracało uwagę, że małżonek ww. nie jest osobą leżącą, pampersowaną, porusza się przy pomocy balkonika czy wózka inwalidzkiego. Takie zaś czynności, jak przygotowanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie, robienie zakupów, podawanie 3 leków czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującej, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Czynności związane z ubraniem i rozebraniem osoby wymagającej opieki, czy też wykąpaniem również, w ocenie Kolegium, nie stanowią przeszkody w aktywności zawodowej odwołującej się bowiem są to czynności jednorazowe W konsekwencji organ ów stanął na stanowisku, że konieczność zapewnienia całodobowej opieki niepełnosprawnemu mężowi nie była bezpośrednią przyczyną niepodejmowania przez B. T. zatrudnienia czy też rezygnacji z prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego.
Tymczasem przewidziana w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanka "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana, jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie tę opiekę sprawującej, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku B. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zakres opieki jakiej wymaga podopieczny nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia, a także nie ma związku między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem.
Ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6, art. 7, ary. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, wbrew treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 17 grudnia 2020 r., że niepełnosprawny R. T. pomimo stwierdzonej niezdolności do samodzielnej egzystencji nie wymaga stałej opieki żony, która nie musi rezygnować z zatrudnienia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, żądała uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniosła także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W przedmiocie żądanego trybu rozpoznania sprawy organ nie wniósł zastrzeżeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 u.ś.r., który w ust. 1 pkt 4 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej lub długotrwałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie li tylko z racji sprawowania opieki. Pod pojęciem opieki stałej oraz długoterminowej należy z kolei rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, a także gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Określenia te wskazują więc, że nie może to być opieka świadczona sporadycznie czy też przez osoby, które zważywszy na własne predyspozycje psychofizyczne nie są jej w stanie świadczyć i same wymagają pomocy. Innymi słowy aby uzyskać świadczenie wnioskujący musi sprawować i pozostawać w gotowości do sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz mieć realną możliwość jej sprawowania w tak znacznym wymiarze, że z tego powodu rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe.
Przy czym w przypadku gdy o świadczenia te ubiegają się rolnicy (a taką osobą jest B. T.) przyznanie świadczenia uwarunkowane jest zaprzestaniem prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego, którą to okoliczność z kolei potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym po rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.ś.r.).
Analiza akt sprawy wykazała - wbrew temu co przyjęło Kolegium - że wszystkie ww. przesłanki przyznania B. T. świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione. Mąż, nad którym sprawuje ona opiekę legitymuje się bowiem orzeczeniem Państwowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o znacznym stopniu niepełnosprawności, której przyczyną są powikłania neurologiczne wywołane przebytymi w 2019 r. udarami. Z tego powodu wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Jak bowiem wyjaśniono w uzasadnieniu orzeczenia jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji.
Skarżąca z kolei, będąc rolnikiem, w celu sprawowania osobiście tej opieki zaprzestała prowadzenie gospodarstwa rolnego, a okoliczność tę potwierdziła nie tylko oświadczeniem, o którym mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r., ale również złożoną do akt umową z 21 sierpnia 2019, na mocy której małżonkowie oddali w dziesięcioletnią dzierżawę stanowiące ich własność gospodarstwo rolne synowi. Koincydencja czasowa pomiędzy momentem, na który datuje się stwierdzony stopień niepełnosprawności R. T. (17 czerwca 2019 r.) i datą oddania gospodarstwa rolnego w dzierżawę (21 sierpnia 2019 r.), wskazuje na istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zaprzestaniem prowadzenia owego gospodarstwa a koniecznością sprawowania opieki. W ramach tej opieki pomaga mu we wszystkich czynnościach codziennych takich jak: ubierania, kąpanie, przygotowywanie posiłków, przygotowywanie i podawanie leków. Jakkolwiek zgodzić się można z organem, że większość tych czynności mieści się w obszarze typowej aktywności związanej z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a więc jest także wykonywana przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo, jednakże przy ocenia stopnia obciążenia nimi opiekuna osoby niepełnosprawnej nie można pomijać, że wykonuje on je niejako podwójnie – za siebie i podopiecznego.
Nie można zatem zrównywać obciążania nimi takiego opiekuna i osoby, w gospodarstwie której problem niepełnosprawności nie występuje. Podnoszony z kolei przez Kolegium argument, że mąż skarżącej "nie jest osobą leżącą, pampersowaną, porusza się przy pomocy balkonika czy wózka inwalidzkiego", nie jest okolicznością przesądzającą o możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Nie każda bowiem dysfunkcja organizmu skutkująca powstaniem stanu niepłnosprawności i to w stopniu znacznym, sprowadza się do unieruchomienia czy braku kontroli nad czynnościami fizjologicznymi.
W konsekwencji czego opieka nad nią nie zawsze wiązać się będzie z wykonywaniem usług o charakterze stricte specjalistycznym. Na ogół będzie ona właśnie przybierała postać wsparcia w załatwianiu elementarnych spraw życia codziennego, tyle tylko, że bez niego ich załatwienie przez osobę niepełnosprawną byłoby znacznie utrudnione, czy wręcz niemożliwe. Nie można wreszcie także przesłanki sprawowania stałej lub długotrwałej opieki utożsamiać z aktywnością w tym obszarze opiekuna 24 godziny na dobę, ale należy mieć na uwadze jego stałą gotowość do podjęcia tej aktywności, której w przypadku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej utrzymać nie sposób. Warunek "stałej" i "ciągłej" opieki odnieść zatem należy nie tyle do wykonywania jej w sposób aktywny bez przerwy, lecz – jak zasadnie wywodziła skarżąca – do trwałości i rozciągłości w czasie opieki nad niepełnosprawnym, której zakres wyznaczony jest stopniem niepełnosprawności, w więc koniecznością wykonywaniem takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka. Ten zaś w sprawie został spełniony.
Skoro zatem skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (tu prowadzenia gospodarstwa rolnego) w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem i taką opiekę faktycznie sprawuje - czemu organy nie przeczą - to odmowa przyznania jej w tych uwarunkowaniach prawa do świadczenia pielęgnacyjnego narusza w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Naruszenie to było zaś wynikiem błędnej wykładni ww. przepisu, sprowadzającej się do uznania, że przewidziany w nim wymóg rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodzin spełniony zostaje jedynie wówczas, gdy charakter realnie wykonywanych czynności opiekuńczych i ich częstotliwość wyklucza podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze.
Sąd podziela natomiast pogląd Kolegium, że przewidziane w art. 17 ust. 1b u.ś.r. kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Nieuwzględnienie zatem przez organ pierwszej instancji konsekwencji ww. wyroku, oznacza, że podjęte przezeń rozstrzygnięcie wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. i podlegać musi z tego powodu uchyleniu, gdyż jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, nastąpiło na podstawie art. 120 w z w. z art. 119 pkt 2 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego orzeczono natomiast na odstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzaj się do obowiązku ponownego rozstrzygnięcie sprawy, przy uwzględnieniu tej oceny.