Uzasadnienie
Postanowieniem z 22 grudnia 2021 r., nr DO.7.7613.150.2021.EK, Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako "Minister/organ"), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., w związku z odwołaniem Prezydenta Miasta P. (dalej również jako "Skarżący"), złożonym od zawiadomienia Wojewody Wielkopolskiego z 29 września 2021 r., nr SN-III.7535.10.2019.8, informującego o umorzeniu z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z 30 stycznia 1981 r., nr ZGT-ET-1/34/69/81, w części dotyczącej nieruchomości położonej w P., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] część (obecnie działka nr [...]) i działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) – stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarżącego.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Pismem z 28 marca 2019 r. Skarżący wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z 30 stycznia 1981 r., nr ZGT-ET-1/34/69/81, w części dotyczącej przekazania nieodpłatnie w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu [...] w P., na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, nieruchomości położonej w P., obręb [...], oznaczonych jako działka nr [...] część (obecny nr [...]) i działka nr [...](obecny nr [...]).
Zawiadomieniem z 29 września 2021 r., Wojewoda Wielkopolski poinformował Skarżącego o umorzeniu z mocy prawa przedmiotowego postępowania nadzorczego z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wojewoda uznał, że taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie.
Od powyższego zawiadomienia Skarżący złożył odwołanie nie zgadzając się z taką formą załatwienia sprawy. Podniósł, że pismo Wojewody z 29 września 2021 r. stanowi w istocie decyzję administracyjną dlatego winno od niej służyć odwołanie do organu II instancji.
Zaskarżonym postanowieniem z 22 grudnia 2021 r., Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarżącego. Minister wyjaśnił w jego uzasadnieniu, że wbrew stanowisku prezentowanemu we wniesionym odwołaniu, należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Za taką nie może być bowiem uznane zawiadomienie Wojewody Wielkopolskiego z 29 września 2021 r. Zawiadomienie jest bowiem czynnością materialno-techniczną. Nie stanowi więc decyzji i nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania. Ponadto Minister wskazał, że pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Minister wyjaśnił także, że choć w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji, to jednak w niniejszym przypadku pismo Wojewody z 29 września 2021 r. nie zawiera, wbrew przekonaniu Skarżącego, minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji.
Elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest zdaniem Ministra przede wszystkim rozstrzygnięcie, które powinno zawierać kategoryczne stwierdzenie np.: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam, umarzam itp. Tymczasem z treści pisma Wojewody wynika, że postępowanie nadzorcze zostało umorzone z mocy prawa zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra, skoro skutek umorzenia postępowania następuję ipso iure to w takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji umarzającej postępowanie. Wobec powyższego nie można uznać pisma Wojewody z 29 września 2021 r. za taką decyzje, od której przysługuje odwołanie.
Na powyższe postanowienie Ministra skargę złożył Skarżący. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że zawiadomienie Wojewody z 29 września 2021 r. nie jest decyzją administracyjną, w rezultacie czego niedopuszczalne było wniesienie odwołania, podczas gdy ww. zawiadomienie spełnia minimum przesłanek decyzji administracyjnej, a umorzenie postępowania winno nastąpić w formie decyzji deklaratoryjnej.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismo Wojewody zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej, tj. oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt (Wojewoda Wielkopolski), wskazanie adresata aktu (Prezydent Miasta P.), rozstrzygnięcie o istocie sprawy (umorzone z mocy prawa) oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (z up. Wojewody Wielkopolskiego). Ponadto pismo zawiera również podstawę prawną (powołanie się na nowelizację przepisów k.p.a.) oraz uzasadnienie, co do treści którego Skarżący przedstawił zarzuty w odwołaniu.
Dalej Skarżący uzasadniał, że w niniejszym przypadku istniała sprawa administracyjna i organ administracji publicznej był właściwy do jej rozpatrzenia. Natomiast w przypadku uznania, że ma miejsce umorzenie postępowania, rozpatrzenie sprawy winno przyjąć formę decyzji administracyjnej, od której stronie służy odwołanie. Zatem odwołanie złożone w niniejszej sprawie powinno zostać, zdaniem Skarżącego, rozpoznane.
W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
W myśl natomiast art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie Ministra z 22 grudnia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Skarżącego, które zostało złożone od pisma (zawiadomienia) Wojewody Wielkopolskiego z 29 września 2021 r., w którym Wojewoda poinformował Skarżącego o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z 28 marca 2019 r. Skarżący wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w określonej części decyzji Prezydenta Miasta P. z 30 stycznia 1981 r., nr ZGT-ET-1/34/69/81.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Postanowienie wydane w tej sprawie jest ostateczne. Jak przyjmuje się w doktrynie odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie może być niedopuszczalne również z przyczyn podmiotowych, tj. gdy zostało wniesione bądź przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. Marek Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie XII, LEX-el).
Następnie Sąd uznał za niezasadne rozważania Ministra dotyczące prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej w związku z wnioskiem Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z 30 stycznia 1981 r., nr ZGT-ET-1/34/69/81 w sytuacji, gdy przepisy nowelizujące k.p.a., które Wojewoda przywołał w kwestionowanym odwołaniem piśmie z 29 września 2021 r. nie wskazują formy reakcji organu celem realizacji tej normy prawnej. Wskazać należy, że w myśl art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Zdaniem Sądu, zwrot: "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (zob. wyroki WSA w Warszawie: z 18 października 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 250/21, z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21 czy wyrok WSA w Lublinie z 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 239/21).
Sąd zwraca bowiem uwagę, że choć umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa powyżej następuje z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować tak kategoryczny wniosek, w danej sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki, tj. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winno być zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. Samo bowiem przeświadczenie organu, że w konkretnej sprawie przesłanki te zaistniały, czemu Wojewoda Wielkopolski dał wyraz poprzez wysłanie do Skarżącego pisma informującego z 29 września 2021 r., jest w ocenie Sądu niewystarczające. Wszak aby postępowanie mogło być umorzone z mocy prawa muszą się zaktualizować oba warunki z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. Wydana w tym trybie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. w dniu 16 września 2021 r.
Strona powinna mieć zatem zapewnioną możliwość prześledzenia racji decyzyjnych organu, a jeżeli się z nimi nie zgadza – prawo zaskarżenia takiego aktu. Na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, że w realiach niniejszej sprawy Skarżący nie zdecydował się wystąpić do Sądu ze skargą na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wyżej przywołanej decyzji Prezydenta Miasta P. z 30 stycznia 1981 r.
Nie ma jednak racji Skarżący twierdząc, że konsekwencją powyższego jest dopuszczalność wniesienia odwołania od pisma organu administracji publicznej, które zostało wystosowane w niewątpliwie niewłaściwej formie procesowej, tj. pisma (zawiadomienia) informującego zamiast decyzji. Nie można bowiem uznać, że pismo Wojewody Wielkopolskiego z 29 września 2021 r. konkretyzuje uprawnienia i obowiązki strony postępowania, w sytuacji gdy umorzenie postępowania na mocy art. 2 pkt 2 ww. ustawy nowelizującej k.p.a., podlega stwierdzeniu w formie decyzji. Z tych względów należało przyjąć, iż odwołanie od pisma zawierającego informację o umorzeniu postępowania administracyjnego w związku z nowelizacją art. 156 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. A skoro tak to prawidłowo Minister stwierdził jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę jako bezzasadną oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 120 p.p.s.a.