Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] lutego 2013 roku B. K. (skarżący) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] lipca 1997 roku wydanej przez Zarząd Gminy [...] w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste X nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...] w części dotyczącej działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] oraz nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym i [...].
W uzasadnieniu wyjaśnił, że przekazane w użytkowanie wieczyste grunty i stanowią część dawnych działek o numerach [...] i [...] położonych w obrębie [...] będących dawniej własnością H. K. Działki te wywłaszczone zostały pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] listopada 1975 roku decyzją wydaną przez Naczelnika [...] w trybie ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenie nieruchomości. H. K. zmarła [...] czerwca 1990 roku, a skarżący jest jej spadkobiercą zgodnie z postanowieniem z [...] października 2000 roku wydanym przez Sąd Rejonowy [...] sygnatura akt [...].
Decyzją nr [...] wydana została na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o gospodarce gruntami"). Podstawowym kryterium pozwalającym na uzyskanie wieczystego użytkowania w trybie powołanego przepisu było udowodnienie posiadania gruntów bez formalnego tytułu istniejącego przed 1 sierpnia 1988 roku. W ocenie skarżącego decyzja nr [...] niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym wskazała jako posiadacza spełniającego wymienione wyżej kryteria X ewentualnie jej poprzednika prawnego. Powołując się na dołączone do wniosku urzędowe zdjęcia przedmiotowego terenu skarżący wskazał, że grunt ten był w posiadaniu innych osób niż Spółdzielnia. Zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu wykonane [...] maja 1987 roku oraz w 1990 roku jednoznacznie wskazują, że teren obecnych działek [...] oraz [...] w okresie pomiędzy 1987 i 1990 rokiem był w posiadaniu innych osób niż spółdzielnia mieszkaniowa zaś osoby te prowadziły tam działalność ogrodniczą.
Skarżący podkreślił, że ze zdjęć wynika, iż ogródki ogrodzone były płotami i stanowiły teren niedostępny dla osób trzecich. X nie prowadziła statutowo zarządu ogródkami działkowymi. Nie sposób więc domniemywać zgodności istniejących ogródków działkowych ze stanem prawnym wynikającym z charakteru działalności spółdzielni mieszkaniowej.
Decyzją z [...] lipca 2015 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] w części dotyczącej aktualnych działek nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...].
W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że materialnoprawną podstawą decyzji nr [...] stanowił art. 80 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami.
Zgodnie z wyjaśnieniami Naczelnika Delegatury BGN [...] zawartymi w piśmie z [...] lutego 2015 roku wywłaszczeniem na mocy decyzji z [...] marca 1975 roku objęte m.in. działki nr [...] o powierzchni [...] m² i [...] i o powierzchni [...] m² z obrębu [...].
W wyniku odnowienia ewidencji gruntów archiwalna działka nr [...] z obrębu [...] odpowiada w całości obecnej działce numer ewidencyjny [...] z obrębu [...], zaś archiwalna działka nr [...] stanowi aktualnie m.in. działkę numer ewidencyjny [...] z obręb [...]. Działki numer ewidencyjny [...] i [...], objęte były decyzją lokalizacyjną a następnie przekazane zostały w użytkowanie wieczyste na mocy decyzji nr [...] z [...] lipca 1997 r. na rzecz X jako następcy prawnemu X. Zgodnie z planem realizacyjnym - ogólnym zagospodarowania terenu inwestycji osiedla [...] w W., zatwierdzonym decyzją z [...] października 1977 roku na spornych działkach została zrealizowana infrastruktura osiedla mieszkaniowego to jest zieleń.
SKO wyjaśniło następnie, że w postępowaniu badającym prawidłowość decyzji nr [...] z [...] lipca 1997 roku nie jest możliwe badanie czy nieruchomość wykorzystana została na cel zgodny z wywłaszczeniem. W postępowaniu tym nie mogły być również badane przesłanki dotyczące zwrotu nieruchomości to jest wykorzystania jej zgodnie z celem wywłaszczenia, należą one bowiem do postępowania o zwrot nieruchomości, które jest postępowaniem odrębnym od niniejszego.
Skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, ze w swoim wniosku z [...] lutego 2013 roku nie podnosił zarzutu, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zatem decyzja organu z [...] lipca 2015 roku w ogóle nie odnosi się do zarzutów, jakimi posługiwał się we wniosku o stwierdzenie nieważności.
Skarżący wskazał, że jego zarzut nieważności decyzji nr [...] opiera się na wskazaniu, że wydający ją zarząd gminy [...] nie ustalił zgodnie z przesłankami z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, kto faktycznie był posiadaczem terenu w dniu poprzedzającym [...] sierpnia 1988 rok.
W piśmie z 12 września 2015 roku skarżący wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Wniósł o odrzucenie dowodu złożonego przez Urząd [...] Delegaturę BGN [...] w piśmie z [...] lutego 2015 roku, ponieważ zawiera fałszywy opis stanu faktycznego działek nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w piśmie z [...] lutego 2015 roku wskazano, iż na działkach [...] i [...] lub ich sąsiedztwie zrealizowany budynek mieszkalny nr [...], a następnie w 1978 roku uzyskano zezwolenie na jego użytkowanie. W związku z tym wysnuto przypuszczenie, że przyległy teren zawiera infrastrukturę, którą zapewne zrealizowano w tym czasie. Z tego przypuszczenia wysnuto kolejne to jest, że w dniu 1 sierpnia 1988 roku X była posiadaczem działek [...] i [...] uprawnionym do uwłaszczenia w myśl art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami.
Skarżący wskazał, że powyższe stanowisko nie odpowiada stanowi faktycznemu działek [...] i [...]. Stoi również sprzeczności z pozostałymi dokumentami, w szczególności z treścią zdjęć lotniczych dostarczonych jako załączniki do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] stanowiącymi dokument urzędowy władz geodezyjnych oraz z protokołem z oględzin przedmiotowej nieruchomości sporządzonym [...] września 2012 roku przez X w toku postępowania o zwrot nieruchomości.
Zgodnie z powyższym protokołem działki nr [...] i [...] porośnięte są zielenią wysoką i niską. Kolejna działka nr [...] pochodząca z dawnej nieruchomości wywłaszczonej stanowi część terenu ulicy [...]. Z osiedlem mieszkaniowe związane są działki usytuowane już po drugiej stronie ulicy to jest [...] i [...]. Powołany w opinii budynek mieszkalny nr [...] znajduje się na działce nr [...]. W protokole nie ma w ogóle mowy o budynku na terenie działek [...] i [...] i lub przynależnej do niego infrastrukturze.
Ze zdjęć lotniczych wynika, że grunty odpowiadające obecnym działkom [...] i [...] były w 1998 roku zajęte przez osoby trzecie uprawiający tam ogrody działkowe. Zatem stwierdzenia zawarte w opinii wydanej przez BGN są nieprawdziwe.
Decyzją z [...] lutego 2017 roku SKO utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2015 roku.
W uzasadnieniu wyjaśniło, że brak jest podstaw do kwestionowania faktu posiadania przedmiotowej nieruchomości przez Spółdzielnię w dniu [...] sierpnia 1988 roku. Na posiadanie przez Spółdzielnię powyższego terenu wskazuje w szczególności:
- a. wniosek z 27 grudnia 1988 roku, w którym wskazano, że przedmiotowy teren został przeznaczony dla poprzednika prawnego Spółdzielni na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1972 roku o lokalizacji inwestycji osiedla [...],
- b. decyzja z [...] października 1977 roku zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla [...] ze szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych budynków mieszkalnych nr [...] do [...] oraz projektem zieleni.
Powyższa inwestycja została zrealizowana, co potwierdza protokół odbioru i przekazania obiektu do użytku sporządzony [...] lipca 1979 roku.
Przedstawione przez skarżącego zdjęcia lotnicze z naniesionymi przez uprawniony podmiot granicami działek [...] i [...] nie stanowią istotnego dowodu na okoliczność, że sporne działki nie były w posiadaniu Spółdzielni [...] tylko dlatego, że były ówcześnie niezagospodarowane. Sam fakt, że działki nie były zagospodarowana w tym sensie, że stanowiły tereny zielone, być może nieformalnie wykorzystywane jako ogródki działkowe, nie stanowi dowodu, że nie były w posiadaniu Spółdzielni. SKO podkreśliło, że posiadanie jako stan faktyczny charakteryzuje się samą możliwością władania rzeczą, bez konieczności efektywnego wykorzystywania/zagospodarowania, jak również, że dla istnienia posiadania wystarczające jest sama możliwość korzystania z rzeczy, bez konieczności urzeczywistnienia tego stanu.
Ewentualne wykorzystywanie nieruchomości na cele ogrodnicze nie oznacza, że nieruchomość ta nie pozostawała w posiadaniu Spółdzielni. Spółdzielnia będąc dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób ma przede wszystkim służyć zaspokojeniu potrzeb i członków. Stąd ewentualne wykorzystanie gruntu pozostającego w posiadaniu Spółdzielni na potrzeby jej członków nie może być oceniane jako zdarzenie wskazujące na niezaistnienie przesłanki określonej w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami.
W ocenie organu nie można uznać, że Zarząd Gminy W. rażąco naruszył prawo w decyzji z [...] lipca 1997 r., stwierdzając na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zgromadzonych w jego toku dowodów zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami.
SKO podkreśliło, że w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nadzorcze prowadzone w trybie artykuł 156 § 1 k.p.a. organ nie rozpatruje sprawy co do istoty, tak jak to czyni się postępowaniu zwyczajnym, wszczętym na skutek odwołania, natomiast ocenia się jedynie ewentualne wystąpienie którejkolwiek z przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do przyjęcia, aby kwestionowana decyzja obarczona była którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.
Skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zarzucając jej naruszenie:
- 1. art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami poprzez niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że bez podstawy prawnej potwierdza ona posiadanie przedmiotowego gruntu przez X przed dniem [...] sierpnia 1988 roku,
- 2. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości, a szczególnie poprzez bezpodstawne uznanie, że przed wydaniem decyzji [...] dokonał dostatecznej analizy posiadania przez [...] terenu wg stanu na dzień 1 sierpnia 1988 roku.
- 3. art. 10 § 12 w związku z art. 76 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 123 § 2 k.p.a. poprzez pozostawienie jego wniosku dowodowego bez rozpoznania w trybie postanowienia,
- 4. art. 77 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy bez wyczerpania materiału dowodowego, a szczególnie poprzez zaniechanie czynności ustalających zakres dowodów, jakie były dostępne w dniu wydania decyzji przez [...],
- 5. art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że została udowodniona przesłanka uprawniająca [...] do nabycia prawa wieczystego użytkowania terenu działek nr [...] i nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli sądu była decyzja wydana w ramach postępowania nadzorczego. Postępowania to miało celu ustalenie, czy decyzja wydana [...] lipca 1997 r. przez [...] o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste [...] w tym m.in. nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] i [...] była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Analiza wniosku o stwierdzenie nieważności jak również kolejnych pism składanych przez skarżącego wskazuje, że kwestionował on fakt posiadania przez X 1 sierpnia 1998 r. terenu odpowiadającego obecnym działkom [...] i [...]. Treść składanych przez skarżącego pism prowadzi do wnioski, że w jego ocenie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru winien przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu sprawdzenie prawidłowości ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania kontrolowanej decyzji.
Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest swoistą trzecią instancją, w ramach której dokonywane jest sprawdzenie prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji. Rzeczywiście, w pewnych przypadkach możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na fakt, że stan faktyczny sprawy nie pozwalał na zastosowanie określonego przepisu prawa materialnego, dotyczy to jednak tylko szczególnych sytuacji, w których owa sprzeczność jest oczywiście rażąca.
W niniejszej sprawie sytuacja ta nie zaistniała.
Decyzja z [...] lipca 1997 r. wydana została po złożeniu wniosku przez X. Wniosek ten złożony został [...] grudnia 1988 r., dołączona została do niego decyzja lokalizacyjna z [...] lipca 1972 r. oraz szkic nieruchomości objętych jej działaniem.
W treści decyzji z [...] lipca 1997 r. wskazane zostało, że poprzednik prawny Spółdzielni był w posiadaniu gruntu w dniu [...] sierpnia 1988 r.
W ocenie sądu rozpoznającego sprawę pozwala to na przyjęcie, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. organ badał, czy wnioskodawca spełnił przesłankę posiadania, o której mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami. Fakt, że obecnie skarżący kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania tej decyzji nie może przesądzić o jej nieważności.
Skarżący kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w dacie wydania decyzji z [...] lipca 1997 r. powołując się na zdjęcia lotnicze, z których wynika w jego ocenie, że przedmiotowy teren był w posiadaniu osób trzecich, stanowił bowiem ogrodzone ogródki działkowe.
Sąd rozpoznający sprawę zwraca uwagę w tym miejscu, że kwestia prawidłowości decyzji z [...] lipca 1997 r była już przedmiotem analizy sądów administracyjnych. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. (sygn. akt I OSK 211/12) NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku tutejszego sądu z dnia 27 października 2011 r., w którym wskazano że utworzenie między innymi na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] parkingu wykorzystywanego przez mieszkańców – członków Spółdzielni nie oznacza w żadnym razie, iż ta nieruchomość nie pozostawała w posiadaniu tego podmiotu.
Sąd wyjaśnił, że Spółdzielnia będąc dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, ma przede wszystkim służyć zaspokojeniu potrzeb jej członków. Stąd ewentualne wykorzystanie gruntu pozostającego w posiadaniu spółdzielni na potrzeby parkingu osiedlowego oraz wykonanie odpowiedniej infrastruktury dla funkcjonowania takiego parkingu lub jej brak, a także ewentualne zorganizowanie sposobu korzystania z parkingu przez jego użytkowników, nie powinny być ocenione jako zdarzenia wskazujące na niezaistnienie przesłanki określonej w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami.
Pogląd ten podzielony został następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2015 r. (sygn. akt. I OSK 270/14),
Pogląd powyższy sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela. Innymi słowy mówiąc, nawet jeżeli w dniu 1 sierpnia 1988 r. na terenie obecnych działek [...] i [...] znajdowały się ogródki działkowe nie oznacza to automatycznie, że sporny teren nie znajdował się w posiadaniu poprzednika prawnego X Posiadanie winno być bowiem rozumiane jako faktyczna możliwość władania rzeczą w taki sposób i w takim zakresie, w jakim właściciel jest do tego uprawniony. W sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] lipca 1997 r. o posiadaniu gruntu przez poprzednika prawnego X" świadczą wymienione w jej treści dokumenty, to jest decyzja lokalizacyjna nr [...] z [...] lipca 1972 r. jak również pozwolenie na budowę.
Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] lipca 1997 r. organ zbadał, czy spełniona została przesłanka posiadania gruntu, o której mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami.
Zatem zarzuty objęte punktem 1 i 2 petitum skargi uznać należało za niezasadne.
Zarzut objęty punktem 3 petitum skargi, to jest zarzut pozostawienia bez rozpoznania wniosku dowodowego skarżącego również uznać należało za niezasadny.
Pismo skarżącego z [...] września 2015 r. zatytułowane "wniosek o przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu" stanowi w ocenie sądu polemikę z informacjami zawartymi w piśmie Urzędu Miasta W. Biura Gospodarki Nieruchomościami [...] z [...] lutego 2015 r. Pismo skarżącego nie zawierało zatem wniosku dowodowego, który winien podlegać rozpoznaniu poprzez wydanie stosownego postanowienia.
W piśmie z [...] lutego 2015 r. zawarte zostały wyjaśnienia dotyczące:
- a. jakim działkom objętym decyzją wywłaszczeniową z [...] marca 1975 r. odpowiadają działki objęte wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1997 r.,
- b. realizacji decyzji lokalizacyjnej [...].
Skarżący ani w piśmie z [...] września 2015 r. ani w dalszym toku postępowania nie kwestionował, że obecne działki [...] i [...] odpowiadają częściom dawnych działek [...] i [...] z obrębu [...], które wywłaszczone zostały na mocy decyzji z [...] marca 1975 r.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności powołał się na objęcie tych działek decyzją wywłaszczeniową z [...] listopada 1975 r. Organy odnosiły się natomiast do działek objętych decyzją wywłaszczeniową z [...] marca 1975 r. Skarżący w piśmie złożonym do tutejszego sądu [...] października 2017 r. wyjaśnił, że omyłkowo podał we wniosku datę wydania decyzji wywłaszczeniowej jako [...] listopada 1975 r., wyjaśniając jednocześnie, że decyzja ta wydana została [...] marca 1975 r. Zatem organy prowadząc postępowanie prawidłowo przyjęły, że interes prawny skarżącego wynika z fakt wydania decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1975 r., która objęła grunty stanowiące własność jego poprzedniczki prawnej – H. K. Skarżący kwestionował natomiast wskazanie w piśmie z [...] lutego 2015 r., że na działkach [...] i [...] posadowiony został budynek nr [...].
Rzeczywiście, przyznać należy rację skarżącemu, że budynek [...] nie znajduje się na działkach [...] i [...]. Jednak o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1997 r. nie zadecydowało przyjęcie przez SKO; że na przedmiotowych działkach znajduje się budynek nr [...], ale ustalenie, że na posiadanie przez spółdzielnię przedmiotowego terenu wskazuje wniosek z [...] grudnia 1988 r., w którym przywołano decyzję lokalizacyjną, jak również decyzja z [...] października 1977 r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji wraz ze szkicami koncepcyjnym projektowanych obiektów budowlanych budynków mieszkalnych nr [...] do [...] i projektem zieleni.
Niezasadny jest również zarzut objęty punktem 4 skargi. W decyzji z [...] lutego 2017 r, SKO wyjaśniło, z jakich okoliczności w jego ocenie wynika, że organ wydając decyzję z [...] lipca 1997 r. przeprowadził postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie spełnienia przesłanki posiadania gruntu.
Zarzut objęty punktem 5 petitum skargi to zarzut, który mógłby być rozpatrywany w ramach odwołania od decyzji z [...] lipca 1997 r., ewentualnie w ramach skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę w postępowaniu zwyczajnym. Nie może on natomiast być stawiany w toku postępowania nadzwyczajnego. Jego przedmiotem jest bowiem ustalenie, czy dana decyzja jest objęta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zaś ponowne dokonywanie ustaleń faktycznych.
Sąd końcowo wyjaśnia, że jak wynika z akt administracyjnych jak również z informacji podanych przez skarżącego na rozprawie, organ dysponował w toku postępowania administracyjnego zarówno decyzją wywłaszczeniową jak i postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po H. K. Zatem w toku postępowania sądowego sąd dopuścił dowód z tych dokumentów uznając je za znane stronom postępowania, co skutkowało uznaniem za zbędne przeprowadzenia co do nich rozprawy.
Uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.