Uzasadnienie
Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...].03.1952 r. Nr [...] utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...].12.1951 r. odmawiające przyznania L. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...].
Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń wnieśli spadkobiercy L. G.: S. G., Y. C. i V. M., reprezentowani przez adwokata J. S. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...].07.2001 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].03.1952 r. nr [...] i po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...].11.2001 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...].07.2001 r.
Na skutek skargi I. i J. K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6.11.2003 r. sygn. akt I SA 3403/01 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...].11.2001 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].09.2004 r. Nr [...] uchylił decyzję PUMiRM z [...].07.2001 r. i stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].03.1952 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].12.1951 r.
Na skutek skargi B. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9.11.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1812/04 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].09.2004 r. Nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...].12.1951 r., a w pozostałej części skargę oddalił. Sąd uznał bowiem, że Minister Infrastruktury nie był właściwy do stwierdzenia nieważności orzeczenia "dekretowego" wydanego w I instancji przez Prezydium Rady Narodowej w W. Umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...].10.2006 r. Rep. A nr [...] spadkobiercy L. G.: S. G., Y. C. i V. M. zbyli na rzecz M. T. oraz Z. i C. N. wszystkie przysługujące im udziały w prawach i roszczeniach o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] w W. lub prawo do odszkodowania za tę nieruchomość.
Następnie Minister Budownictwa, po przeanalizowaniu tego, co wynika z wyroku WSA z 9.11.2006 r. i wcześniejszych rozstrzygnięć nadzorczych uznał, że wobec prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].03.1952 r. Nr [...], do rozpatrzenia pozostało odwołanie od orzeczenia wydanego w I instancji przez Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...].12.1951 r., odmawiającego przyznania L. G. prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...] w W. Odwołanie w imieniu dotychczasowego właściciela wniósł bowiem M. Z. Minister Budownictwa uznał, że organem właściwym do rozpatrzenie tego odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. i postanowieniem z dnia [...].03.2007 r. nr [...] wydanym w trybie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał to odwołanie SKO.
W dniu 17.06.2008 r. B. L. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...].03.2007 r. o przekazaniu odwołania według właściwości do SKO. Zdaniem wnioskodawczyni postanowienie to rażąco narusza art. 153 P.p.s.a., gdyż w jej mniemaniu nie uwzględnia oceny prawnej zawartej w wyroku WSA z 9.11.2006 r., że SKO jest właściwe do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].12.1951 r. Sąd nie wspomniał w tym wyroku, że SKO ma rozpoznać odwołanie, a postępowanie toczyło się w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń "dekretowych" obydwu instancji.
Po drugie, postanowienie zostało skierowane do osób niebędących stroną postępowania, gdyż adresatami postanowienia byli spadkobiercy L. G.: S. G., Y. C. i V. M., podczas gdy w dniu [...].10.2006 r. zbyli oni swoje roszczenia w stosunku do nieruchomości na rzecz innych osób i w dacie wydania postanowienia nie byli już jego stroną (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...].10.2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Budownictwa z dnia [...].03.2007 r. W uzasadnieniu stwierdził, że SKO jest obecnie organem II instancji w sprawach dotyczących gruntów [...], jeśli grunt stanowi własność gminy, a tak jest w tym przypadku. Dlatego też SKO jest właściwe do rozpoznania odwołania, gdyż po stwierdzeniu nieważności decyzji organu II instancji "sprawa wraca do ponownego rozpoznania w trybie odwoławczym", co zdaniem Ministra potwierdza wyrok NSA z 18.04.2002 r. I SAB 497/2001. Nie może więc być mowy o rażącym naruszeniu prawa przez kwestionowane postanowienie (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Minister nie odniósł się przy tym do przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.
Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...].11.2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].10.2008 r. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, odnosząc się do przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., że o zbyciu przez spadkobierców L. G. roszczeń do nieruchomości na rzecz M. T. oraz Z. i C. N. dowiedział się dopiero 20.03.2008 r. z pisma pełnomocnika, a więc po wydaniu postanowienia o przekazaniu odwołania według właściwości do SKO. Ponadto fakt, że zarówno zbywców jak i nabywców praw z umowy reprezentował w postępowaniu administracyjnym ten sam pełnomocnik – adwokat J. S., powoduje, że postanowienie nie było skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Stwierdzenie nieważności postanowienia w takiej sytuacji byłoby, według Ministra, zbędnym formalizmem, zwłaszcza, że postanowienie nie jest orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie, a organ meriti rozpatrując odwołanie prawidłowo ustali krąg stron postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to ostatnie postanowienie wniosła B. L., zarzucając mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. W uzasadnieniu podała, że pełnomocnik nie zastępuje adresata aktu administracyjnego, w szczególności nie wstępuje w jego uprawnienia materialnoprawne. Działa on w imieniu i na rzecz swojego mocodawcy, w związku z tym bez znaczenia jest, że zarówno zbywcy jak i nabywcy roszczeń do gruntu [...] byli reprezentowani przez tego samego pełnomocnika. Skierowanie zaś aktu administracyjnego do niewłaściwych osób, które nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., skutkuje nieważnością postanowienia, czego potwierdzeniem jest wyrok NSA z 26.01.1995 r. I SA 2528/93, ONSA 1996/1/34. Bez znaczenia jest też kwestia charakteru postępowania, które nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a posiada jedynie charakter procesowy.
W tym świetle rozważania Ministra o zbędnym formalizmie są nie do pogodzenia z art. 8 K.p.a. Skarżąca podtrzymuje także argumenty z wniosku o stwierdzenie nieważności, iż kwestionowane postanowienie rażąco narusza art. 153 P.p.s.a., bowiem w jej mniemaniu nie uwzględnia oceny prawnej zawartej w wyroku WSA z 9.11.2006 r., że SKO jest właściwe do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].12.1951 r., a nie do rozpatrywania odwołania od niego, gdyż postępowanie toczyło się w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń "dekretowych" obydwu instancji.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga, odnośnie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., w sposób oczywisty zasługuje na uwzględnienie. "W przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku zaś wielości stron postępowania, oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo" (zob. wyrok NSA z 18.06.2008 r. II OSK 674/07, LEX nr 467518). Poprzez art. 126 K.p.a. ma to zastosowanie także do postanowień. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. "W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, wszczętym po przeniesieniu przez użytkownika wieczystego swych praw na inną osobę, stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 157 § 2 k.p.a. jest ta osoba.
Prowadzenie postępowania w tej sytuacji z udziałem użytkownika wieczystego wskazanego w decyzji o oddaniu działki w użytkowanie, a następnie skierowanie do niego decyzji wydanej na podstawie art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. wyczerpuje przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a." (zob. wyrok NSA z 26.01.1995 r. I SA 1909/93, Prok.i Pr.-wkł. 1995/9/48).
W niniejszej sprawie jest oczywiste, że S. G., Y. C. i V. M. – spadkobiercy L. G., po zbyciu w dniu [...].10.2006 r. praw i roszczeń związanych z ustanowieniem użytkowania wieczystego do nieruchomości przy ul. [...] w W. na rzecz M. T. oraz Z. i C. N., utracili status strony postępowania administracyjnego na rzecz nabywców, gdyż sami nie mieli już interesu prawnego w jego kontynuowaniu. Zbycie takich roszczeń jest prawnie skuteczne i co do zasady nie jest to pogląd sporny w doktrynie i orzecznictwie. "Prawo do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) było zbywalne. Prawo to, będące roszczeniem majątkowym, mogło być przeniesione na inną osobę, m.in. w drodze jego sprzedaży" (por. wyrok NSA z 22.01.2003 r. I SA 1788/02, LEX nr 159261).
Słusznie podnosi skarżąca, że ten sam pełnomocnik reprezentujący w postępowaniu administracyjnym najpierw zbywców, a później nabywców roszczeń "dekretowych", nie konwaliduje wady aktu administracyjnego, polegajacej na skierowaniu go do osób niebędących stroną w sprawie. Argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi na poprcie tej tezy należy uznać za słuszne. Także fakt, że kwestionowane postanowienie o przekazaniu odwołania według właściwości do SKO nie jest orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie, nie ma znaczenia z punktu widzenia rodzaju wady, która uzasadnia stwierdzenie nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.).
Ponadto przekazanie odwołania postanowieniem według właściwości miało wpływ na prawidłowe ukształtowanie właściwości organu odwoławczego, co nie jest bez znaczenia dla późniejszej poprawności orzeczenia co do istoty sprawy. Uznanie w takiej sytuacji żądania stwierdzenia nieważności postanowienia za "zbędny formalizm" nie tylko nie ma uzasadnienia w przepisach K.p.a., ale zdaje się tracić z pola widzenia ważki dla końcowego załatwienia sprawy procesowy aspekt poprawnego ukształtowania właściwości organu meriti.
Za niezasadny należało za to uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez rażące naruszenie art. 153 P.p.s.a. W wyroku z dnia 9.11.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1812/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądzał, wbrew twierdzeniu skarżącej, czy po stwierdzeniu nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].03.1952 r. nr [...] sprawa ma być dalej rozpatrywana w trybie odwoławczym, czy w trybie nadzorczym. Stwierdził jedynie, że Minister Infrastruktury nie był właściwy do stwierdzenia nieważności orzeczenia "dekretowego" wydanego w I instancji przez Prezydium Rady Narodowej w W., gdyż do tego właściwe było SKO. O tym, że w takim przypadku właściwy jest tryb odwoławczy przesądza za to inne orzecznictwo, m.in. powoływany przez Ministra Infrastruktury wyrok NSA z 18.04.2002 r. I SAB 497/2001, z którego wynika, że po stwierdzeniu nieważności decyzji organu II instancji "sprawa wraca do ponownego rozpoznania w trybie odwoławczym". "Art. 156 k.p.a. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważność decyzji nieostatecznej pod warunkiem, że nie wniesiono od niej odwołania.
Wniesienie odwołania od dotkniętej wadą nieważności decyzji powoduje konieczność uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, gdyż postępowanie to ma zawsze pierwszeństwo przed postępowaniem w trybie nadzoru. Zakres kompetencji organu odwoławczego w postępowaniu zwykłym nie obejmuje stwierdzenia nieważności decyzji" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.02.2006 r. I SA/Wa 1760/05, LEX nr 220015). Sąd w obecnym składzie podziela te poglądy.
Orzekając zatem po raz kolejny w kwestii wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...].03.2007 r. o przekazaniu odwołania według właściwości do SKO, Minister Infrastruktury weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, odnośnie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż niewłaściwa wykładnia tego przepisu miała wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Sąd uznał, że naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. było naruszeniem prawa materialnego, gdyż "fakt zamieszczenia przepisu w ustawie regulującej postępowanie nie przesądza jednak o wyłącznie procesowym charakterze przepisu. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 oraz wady nieważności ustanowione w przypadkach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny..." (por. wyrok NSA z 2.10.2008 r. II OSK 1107/07, LEX nr 529359) i tak też było w niniejszej sprawie, zdaniem orzekającego sądu, albowiem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu o istocie wniosku o stwierdzenie nieważności. O wstrzymaniu wykonania postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy.