Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że G. K. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wójt Gminy decyzją z dnia [...] października 2020 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji przywołał treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury, a zatem zachodzi w jej przypadku negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, G. K. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu powołała się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2758/17 oraz z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i stwierdziła w oparciu o te orzeczenia, że w jej ocenie spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy pobieraną emeryturą a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozpatrując odwołanie, organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 17 ust. 1, 1a, 1b oraz ust. 5 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 111 ze zm.) i wyjaśnił, że zapadły w sprawie konstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b powołanej ustawy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie może mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Dotyczy on jedynie niekonstytucyjności zróżnicowania sytuacji prawnej wnioskujących o przyznanie świadczenia osób opiekujących się dorosłymi członkami rodziny w zależności od daty powstania niepełnosprawności, a taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Na poparcie zasadności tego stanowiska organ odwoławczy przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych.
W rozpatrywanej sprawie odwołująca się posiada ustalone prawo do emerytury, którą pobiera od 2012 r. Fakt ten wyklucza, w świetle art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu opieki wnioskodawczyni nad niepełnosprawną matką, jednak decyzja wydawana w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową i organ nie ma możliwości przyznania tego świadczenia, biorąc pod uwagę sytuację wnioskodawcy, wbrew zaś obowiązującym przepisom prawa.
Odnosząc się do powołanych w odwołaniu wyroków sądów administracyjnych, organ odwoławczy stwierdził, że wyroki te dotyczą jednostkowych spraw i nie mogą stanowić podstawy do wydania w przedmiotowej sprawie orzeczenia odmiennego niż organu I instancji.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła G. K. W uzasadnieniu odwołała się wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2020 r., wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 oraz do art. 2, art. 8, art. 32 ust. 1, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Stanęła na stanowisku, że organy rozpatrujące sprawę winny były dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, czego błędnie nie dokonały. Zdaniem skarżącej przysługuje jej prawo do wnioskowanego świadczenia, jeśli zawiesi ona przysługujące jej prawo do emerytury, o czym organy winny były ją pouczyć.
W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. a stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Istota problemu prawnego, który legł u podstaw niniejszej sprawy, sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy w sytuacji, gdy sprawująca opiekę nad niepełnosprawną matką posiada prawo do emerytury, jej wniosek o przyznanie przewidzianego w ustawie świadczenia pielęgnacyjnego musi być w każdym przypadku rozpoznany negatywnie, czy też istnieje prawna możliwość jego uwzględnienia. Opierając się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 lit. a powołanej ustawy, organy obu instancji przyjęły, że w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, nawet w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy ustalonym ustawą wymiarem świadczenia a kwotą emerytury.
Zwrócić należy uwagę, że kwestia wykładni i stosowania powołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część bowiem składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (tytułem przykładu można tu wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18).
W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodzą, że przywołany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19).
Jeszcze inny pogląd wyrażony został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, w których odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnego wykładania omawianych przepisu, pozwalającego na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia.
Choć emerytura jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1270) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Odwoływanie się bowiem tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy w rozpatrywanej sprawie) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 351/20, "Nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury, wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje.
Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne". W ocenie Sądu możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) - na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a i o co wnioskowała skarżąca - pozostawałaby, jak zauważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt I OSK 2375/19 oraz sygn. akt I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłaty części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.
Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenie wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego przez art. 9 kpa na organy administracyjne obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
Ponadto z treści art. 79a kpa wynika, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one powołane przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. Było to konsekwencją oparcia się przez organy na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Naruszenia tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej.
Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury oraz wezwania jej do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że po myśli art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także jej niepełnosprawne dziecko) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.
Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Biorąc powyższe pod uwagę, wobec istotnego naruszenia zaskarżoną decyzją jak też poprzedzającą ją decyzją przepisów prawa materialnego i procesowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.