Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2004 r., skierowaną do Z. G. Wójta Gminy [...], [...] Kurator Oświaty w S. polecił usunięcie uchybień w arkuszach organizacji szkół podstawowych, w zakresie wymiaru zajęć edukacyjnych w oddziałach przedszkolnych:
- 1) Szkoły Podstawowej w K.,
- 2) Szkoły Podstawowej w S.,
- 3) Szkoły Podstawowej w Zespole Szkół w P.,
- 4) Szkoły Podstawowej w Zespole Szkół w J.,
- 5) Szkoły Podstawowej w Zespole Szkół w P..
Minister Edukacji Narodowej i Sportu, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. organ drugiej instancji wskazał, że [...] Kurator Oświaty w S. stwierdził zmniejszoną liczbę godzin obowiązkowych zajęć w oddziałach przedszkolnych w arkuszach organizacji wskazanych szkół, w stosunku do liczby godzin obowiązkowych, zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, z późn. zm.).
W świetle tego przepisu czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Zgodnie natomiast z art. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329, z późn. zm.) przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Przepis § 10 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia służy odpowiedniemu przygotowaniu dzieci do rozpoczęcia nauki w szkole i dotyczy zarówno przedszkoli, jak i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Skracanie czasu trwania zajęć edukacyjnych w oddziale przedszkolnym jest działaniem ograniczającym prawo dziecka do właściwej edukacji.
Skargę na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] stycznia 2005 r. złożył Wójt Gminy [...] wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...] Kuratora Oświaty w S.. Skarżący zarzucił naruszenie decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. interesu prawnego Gminy [...] jako organu prowadzącego szkoły podstawowe, polegającego na uznaniu, że określenie zakresu wymiaru zajęć edukacyjnych w oddziałach przedszkolnych szkół na terenie Gminy [...] dokonane w arkuszach organizacji tych szkół, które zakwestionował [...] Kurator Oświaty w S. nastąpiło w sposób sprzeczny z prawem. Przepisy stanowiące podstawę kwestionowanych decyzji, dotyczące ramowych statutów publicznych przedszkoli, nie mogą, zdaniem skarżącego, zawierać klauzul bezwzględnie obowiązujących w zakresie wymiaru zajęć edukacyjnych w oddziałach przedszkolnych szkół. A zatem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie znajdują wystarczającego uzasadnienia prawnego.
Skarżący wskazał, że stosownie do art. 6 ustawy o systemie oświaty, przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Organowi prowadzącemu szkoły nie wykazano jednak naruszenia obowiązku w tym zakresie. Przypisując organowi prowadzącemu szkoły zaniżenie ilości obowiązkowych godzin zajęć edukacyjnych w oddziałach przedszkolnych do 23 godzin w wymiarze tygodniowym, nie uwzględniono konieczności takiego dojazdu dzieci, w tym przede wszystkim najmłodszych, by mogły one być ze względów bezpieczeństwa dowożone i odwożone tylko z uczniami klas najmłodszych.
Ponadto dalsze zalecane przez organ nadzoru pedagogicznego zwiększenie wymiaru zatrudnienia nauczycieli w oddziałach przedszkolnych, mogłoby uderzyć w podstawy bytu finansowego gminnej oświaty ponoszącej koszty dowozu do szkół aż 80% sześciolatków oraz świadczącej dożywianie wszystkich dzieci uczęszczających do szkół Gminy [...].
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie jest uzasadniona, ale z innych powodów niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Kuratora Oświaty w S. z dnia [...] października 2004 r. naruszają przepisy prawa i przepisy postępowania ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.
Podstawę prawną do orzekania w drodze decyzji w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329, z późn. zm.), w myśl którego, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi swoją działalność z naruszeniem przepisów ustawy, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. Oznacza to, że postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji powinno być prowadzone zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie decyzji powinno zawierać m. in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. Organ musi w uzasadnieniu zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie.
Organ pierwszej instancji nie zawarł w decyzji z dnia [...] października jakiegokolwiek uzasadnienia. Stosownie natomiast do art. 107 § 4 k.p.a., organ administracji publicznej może odstąpić od uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji, jedynie wtedy, gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, a w razie wielości stron postępowania, gdy uwzględnia w całości żądania wszystkich stron.
Wydanie, na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polecenia usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, powinno być zgodnie z tym artykułem skierowane do organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Organem tym, zgodnie z art. 3 pkt 5 powołanej ustawy, jest jednostka samorządu terytorialnego, tj. w rozpatrywanej sprawie Gmina [...]. Decyzja organu pierwszej instancji została natomiast skierowana nie do jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej, ale do Z. G. Wójta Gminy [...], będącego organem wykonawczym tej gminy.
Właściwe ustalenie adresata decyzji jest w powyższym przypadku tym bardziej istotne, że zgodnie z art. 34 ust. 4 powołanej ustawy, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, nie usunie uchybień wynikłych z naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty, organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia o tym fakcie wojewodę sprawującego nadzór nad działalnością komunalną. Wszczęcie przez wojewodę powyższego postępowania nadzorczego jest ponadto uzależnione od ustalenia w decyzji wydanej, na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, terminu usunięcia wskazanych uchybień, o czym stanowi jednoznacznie ten przepis. Termin taki w decyzji z dnia [...] października 2004 r. oraz w decyzji organu drugiej instancji nie został ustalony, co tym samym uniemożliwia wszczęcie postępowania nadzorczego, o którym mowa w art. 34 ust. 4 powołanej ustawy.
Niezrozumiałe jest również dlaczego w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2004 r. nakazano usunięcie uchybień w arkuszach organizacyjnych złożonych do zaopiniowania, w przypadku gdy z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2004 r. wynika, że przy tym piśmie przesłano zatwierdzone arkusze organizacyjne, co potwierdza również pismo [...] Kuratora Oświaty w S. z dnia [...] września 2004 r. Nałożenie na organ prowadzący szkołę obowiązku usunięcia uchybień w wyznaczonym terminie, w trybie art. 34 ust. 1 powołanej ustawy, może odnosić się jedynie do zatwierdzonych arkuszy organizacyjnych szkół. Przed ich zatwierdzeniem podlegają one bowiem opiniowaniu przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny.
Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie Wójta Gminy [...] od decyzji z dnia [...] października 2004 r. w ogóle nie odniósł się do powyższych nieprawidłowości. W świetle wskazanych okoliczności należy uznać, że przedmiotowa sprawa nie została należycie wyjaśniona, a zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] października 2004 r. wydano z naruszeniem art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 107 § 3 i 4 k.p.a.
Sąd nie podzielił natomiast poglądu strony skarżącej, że przepis z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, z późn. zm.), nie może zawierać klauzul bezwzględnie obowiązujących w zakresie wymiaru zajęć edukacyjnych w oddziałach przedszkolnych szkół. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie o systemie oświaty i w celu jej wykonania. Powołany przepis art. 10 ust. 2 pkt 1 ma charakter powszechnie obowiązujący i jednoznacznie ustala, że statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.
Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.