Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2018r. nr [...] w całości i orzekło co do istoty sprawy poprzez:
- 1. odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 na osobę: L. A. ur. 1942-07-[...] w okresie od 2017-09-01 do 2017-10-31;
- 2. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 na osobę: L. A. ur. 1942-07-[...] w okresie od 2017-11-01 do 2017-12-31 w wysokości [...] zł miesięcznie;
- 3. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 na osobę: L. A. ur. 1942-07-[...] w okresie od 2018-01-01 do 2018-12-31 w wysokości [...] zł miesięcznie;
- 4. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 na osobę: L. A. ur. 1942-07-[...] w okresie od 2019-01-01 na czas nieokreślony w wysokości [...] zł miesięcznie.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. P. L. zwrócił się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. L. ur. [...].07.1942 r. legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności orzeczonym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. wydanym na stałe. Wniosek ten dotyczył okresu świadczeniowego 2017/2018.
Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] Prezydent Miasta S. przyznał specjalny zasiłek opiekuńczy na osobę: L. A. ur. 1942-07-[...] na okres od 2017-11-01 do 2018-10-31 w wysokości [...] zł. miesięcznie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. L. wnosząc o zmianę decyzji w zakresie wysokości świadczenia, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w kwocie [...] zł miesięcznie, poprzez zwiększenie jego wysokości do kwoty [...] zł miesięcznie i tym samym zrównanie tego świadczenia z wysokością wypłacaną opiekunom niepełnosprawnych osób nieletnich. Ponadto wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 01.11.2017 r. do 31.10.2018 r. Jednocześnie podkreślił, że powyższy wniosek składa przez ostrożność procesową i w żadnym razie nie koliduje on z zaskarżoną decyzją, bowiem pozytywne załatwienie jego odwołania czyni przedmiotowy wniosek bezzasadnym.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W dniu [...] grudnia 2018 r. P. L. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – A. L. Organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego2018 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2018r. utrzymało ją w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1028/18(jeszcze nieprawomocny w dniu rozpoznawania niniejszej sprawy przez Kolegium) oddalił skargę P. L. na decyzję Kolegium Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r.
Niezależnie od powyższego, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. stała się też przedmiotem skargi P. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 421/18 (prawomocny) uchylił decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2017 r. Nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że co prawda w niniejszej sprawie postępowanie o przyznanie pomocy finansowej zainicjowane zostało poprzez złożenie przez P. L. wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki na matką A. L., jednakże w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] października 2017 r. nr [...] zmienił on podstawę prawną żądania zawartego we wniosku, domagając się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Za istotne w sprawie Sąd uznał to, że P. L. w odwołaniu powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, które następnie znalazło swoje odzwierciedlenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętych już kilka miesięcy przed złożeniem przez P. L. wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy. NSA wyraził pogląd, dotyczący konieczności pomijania przez organy rozpatrujące sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjne kryteriów wynikających z art. 17 ust. 1b ustawy.
W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w celu zagwarantowania stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 k.p.a.), zgodnie z jej żądaniem. Sąd wskazał, że organ I instancji, mając świadomość stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny, przed wydaniem decyzji nie poinformował P. L. o możliwości ubiegania się o korzystniejsze dla niego świadczenie i nie wyjaśnił, czy w takiej sytuacji podtrzymywałaby swój wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy. Przez takie działanie organ I instancji naruszył art. 7 - k.p.a. oraz art. 27 ust. 5 ustawy w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie Sąd wskazał, że organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien rozpoznać wniosek strony z dnia [...] września 2017 r., jako wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na niepełnosprawną matką w stopniu znacznym, z pominięciem przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy, uzależniającej przyznanie tego świadczenia od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wskazał, też, że za przeszkodę w rozpoznaniu tej sprawy nie może być uznany fakt załatwienia sprawy P. L. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ostateczną już decyzją ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] lutego 2018r. Nr [...]. Obie te sprawy nie są ze sobą tożsame, bowiem toczyły się na skutek odrębnych wniosków strony, tj. z [...] września 2017 r. i [...] grudnia 2017 r.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, zainicjowanej wnioskiem P. L. z dnia [...] września 2017 r., jako wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku niepodejmowaniem lub z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A. L., uwzględniając jednocześnie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 11 września 2018 r. Sygn. akt SA/Wa 421/18 Prezydenta Miasta S. decyzją z dnia [...] grudnia 2018r. nr [...] przyznał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 na osobę: L. A. ur. 1942-07-[...] od 2017-11-01 do 2017-12-31 w wysokości [...] zł miesięcznie i świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 na osobę: L. A. ur. 1942-07-[...] od 2018-01-01 na stałe w wysokości [...] zł miesięcznie.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że uwzględniając, iż za okres od dnia 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. P. L. był wypłacany specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie po [...] zł miesięcznie, dlatego za ten okres nastąpi wyrównanie do kwoty ustalonego decyzją świadczenia pielęgnacyjnego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. L. w zakresie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za 2017 r. z pominięciem miesięcy września i października 2017 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę wskazało, że w niniejszej sprawie został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrok z dnia 11 września 2018 r. o sygn. akt I SA/Wa 421/18, którego stanowisko organ I instancji obowiązany był uwzględnić jak i wskazania zawarte w tym wyroku na podstawie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Kolegium podniosło, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczął wniosek P. L. z dnia [...] września 2017 r. Jednocześnie na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] października 2016 r. P. L. miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad matką A. L. na okres świadczeniowy trwający od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.
Zgodnie z dyspozycją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, zawartą w wyroku z dnia 11 września 2018 r. o Sygn. akt I SA/Wa 421/18, organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązany został do rozpoznania wniosku odwołującego z dnia [...] września 2017r., jako wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką w stopniu znacznym z pominięciem przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy uzależniającej przyznanie świadczenia od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Kolegium wskazało, że artykuł 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę:
ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego? lub świadczenia przedemerytalnego, \ ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
A. L. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. Nr [...] z dnia [...] października 2014 r., na podstawie którego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, który datuje się od [...] maja 2014 r, (w tej dacie A. L. miała ukończone już [...] lat). Zespół w pkt. IV orzeczenia stwierdził, że niepełnosprawność u niej datuje się od [...]-go roku życia.
Od dnia 1 stycznia 2013 r. na podstawie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) zmienione zostały, m.in. przesłanki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17). Charakterystycznym elementem nowej konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego było wprowadzenie przez ustawodawcę kryterium wieku powstania niepełnosprawności u osoby ubiegającej się o to świadczenie. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (patrz: OTK-A 2014/9/104). Wyrok ten, jako zakresowy, nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego.
Rodzi on jednak obowiązek prokonstytucyjnej wykładni tej regulacji, tak aby rezultat tej wykładni nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, nawet takiego, który nie wywołał bezpośredniego skutku w zakresie powszechnego obowiązywania analizowanej normy prawnej.
W stosunku zatem do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tym samym, skoro w świetle powyższego art. 17 ust. 1b ustawy utracił moc prawną w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to data powstania niepełnosprawności A. L. (tj. w wieku [...] lat) i ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności począwszy od [...] maja 2014 r. (w tej dacie miała ukończone już [...] lat) nie może stanowić przeszkody do przyznania prawa do tego świadczenia pielęgnacyjnego synowi sprawującemu nad nią opiekę, tj. P. L., oczywiście przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych. W przedmiotowym przypadku nie występują jednak inne negatywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę, wynikające z przepisu art. 17 ust. 5 ustawy.
W myśl art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Jednocześnie przepis art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit b) ustawy jednoznacznie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Przepis art. 24 ust. 2 ustawy stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Kolegium wskazało, że w okresie świadczeniowym 2016/2017 trwającym od 01.11.2016 r. do 31.10.2017 r. P. L. miał ustalone na podstawie decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] października 2016 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad matką A. L. Decyzja ta jako ostateczna, pomimo iż zrealizowana już za ten okres, nadal pozostaje w obrocie prawnym. Zatem, przesłanka określona przez ustawodawcę w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b) stanowiła przeszkodę formalno-prawną do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za miesiące: wrzesień i październik 2017 r.
Wraz z wnioskiem z dnia [...].09.2017 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, który to Sąd nakazał rozpoznać jako wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, odwołujący nie składał odrębnego wniosku o uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której w tej dacie miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takiego wniosku nie sformułował też w odwołaniu.
W ocenie Kolegium fakt pobierania na podstawie ostatecznej decyzji specjalnego zasiłku opiekuńczego do 31 października 2017 r., stanowi negatywną przesłankę do ustalenia prawa do świadczą pielęgnacyjnego na okres od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r. Okoliczność ta może zostać uznana za odwracalną tylko w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego, np. w trybie art. 155 k.p.a., decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Usunęłoby to jednocześnie przeszkodę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W tej sytuacji, skoro wniosek złożony w dniu [...] września 2017 r. dotyczący okresu zasiłkowego 2017/2018 zgodnie ze wskazaniem WSA w Warszawie, miał być rozpoznany jako wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to organ I instancji zasadnie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji ustalając na rzecz odwołującego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego objął okres od 1 listopada 2017 r. na czas nieokreślony.
Niemniej jednak, organ ten w rozstrzygnięciu swojej decyzji nie zawarł merytorycznego stanowiska w zakresie braku uprawnienia odwołującego do świadczenia pielęgnacyjnego obejmującego miesiąc złożenia wniosku tj. wrzesień 2017 r. i następującego po nim miesiąca października 2017 r.
Jednocześnie Kolegium rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym obowiązane było uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania własnej decyzji. Zgodnie z art. 17 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia. Z kolei wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na następny rok kalendarzowy podlega ogłoszeniu w drodze obwieszczenia przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", w terminie do dnia 15 listopada każdego roku (art. 17 ust. 3d ustawy).
W obwieszczeniu z dnia 9 listopada 2018 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ogłosił, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019 r. wynosi 1583,00 zł.
Tej istotnej okoliczności też Kolegium nie mogło pominąć rozpoznając przedmiotową sprawę, zwłaszcza, że organ I instancji ustalił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2018 r. na stałe w wysokości [...] zł.
Uwzględniając powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym uznało za uzasadnione skorzystanie z kompetencji merytoryczno-reformacyjnej przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o istocie sprawy w zakresie braku uprawnienia odwołującego do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r. oraz zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego jak nastąpiła od dnia 1 stycznia 2019 r.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej pkt 1 wniósł P. L. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., ar. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. podnosząc, że odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2017r. organ nie zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 września 2018r. sygn. akt I SA/Wa 421/18.
Skarżący wniósł o uchylenie pkt 1 zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z dnia [...] maja 2019r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. pkt 1 decyzji.
Rzecznik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy;
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy oraz przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 września 2017r. do 31 października 2017r. stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji uznanie, że sam fakt uzyskania i pobierania przez skarżącego w tym okresie specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 września 2017r. do 31 października 2017r.
- - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art.27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5, co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w okresie od 1 września 2017r. do 31 października 2017r. nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego a także doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwienie sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego,
- - art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia wskazanej regulacji, która stanowi, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest co do zasady ustalane na przyszłość począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, co doprowadziło organ do błędnej konstatacji, że przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2017r. do 31 października 2017r. nie jest zasadne i skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącego, przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:
- - art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując, że sam fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego,
- - art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niezrealizowanie obowiązku czuwania organu, aby w toku postępowania skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, a w szczególności poprzez niewypełnienie obowiązku pouczenia skarżącego o możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także niepodjęcie działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej prawo skarżącego do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 września 2017r. do 31 października 2017r., co skutkowało załatwieniem sprawy z naruszeniem słusznego interesu skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.
Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką za okres od 1 września 2017 r. do 31 października 2017 r.
Zakreślony czasookres wynikał z faktu, że wniosek o przyznanie tego świadczenia został złożony przez skarżącego [...] września 2017r., a w toku postępowania świadczenie pielęgnacyjne zostało mu przyznane od 1 listopada 2017r.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 przywoływanej jako u.ś.r.)
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W przedmiotowej sprawie skarżący spełnił warunki do przyznania tego świadczenia. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko SKO, uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), którym orzeczono o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno co do jego skutków, jak i kluczowego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z tego powodu, rozpoznając niniejszą sprawę, organy zobowiązane były uwzględnić wskazany wyrok, którym Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Dostrzec trzeba, że wyrok Trybunału wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r. i nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże wszystkich – w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. Ma on wpływ na sytuację prawną skarżącego i dlatego organy administracji rozstrzygające o prawie skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego miały obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Orzecznictwo sądów administracyjnych, aprobujące zaprezentowane stanowisko jest stosunkowo jednolite (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/GL 5/17 i powołane tam orzeczenia; wyroki WSA w Opolu z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 370/16, z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 34/18 i z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 138/18; wyroki NSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16; wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd nie podzielił jednak stanowiska zaprezentowanego w decyzji SKO co do przyczyn odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od dnia 1 września 2017r. do dnia 31 października 2017r.
Jak wynika z okoliczności sprawy skarżący w dniu [...] września 2017 r. wniósł wprawdzie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 11 września 2018r. sygn. akt I SA/Wa 421/18 uznał, że w związku z treścią odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2017r. należy potraktować wniosek skarżącego z dnia [...] września 2017r. jako wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2017r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2017r. zostały uchylone. Stosując się do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Sądu od dnia 1 listopada 2017 r. przyznano skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne, uznając, że nastąpiło to na jego wniosek z dnia [...] września 2017 r. Sporne pozostało więc przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 września do 31 października 2017 r. Wydając zaś zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie jako powód odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazana była okoliczność otrzymywania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2016r. przez okres świadczeniowy od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 października 2017 r. Do chwili orzekania przez organ II instancji nie wydano decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W ocenie Sądu za nieprawidłowe należało uznać stanowisko Kolegium co do wskazanej w zaskarżonej decyzji materialno-prawnej podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, zaistniałej w związku z pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego obejmującej sporny okres. Złożony bowiem przez skarżącego w dniu [...] września 2017 r. wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 11 września 2018r. należało potraktować jako wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrok ten jest wiążący zarówno dla organów administracji publicznej, jak i dla składu orzekającego. Wnosząc odwołanie od decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy skarżący dokonał wyboru bardziej korzystnego świadczenia.
Wprawdzie, na co powołało się Kolegium, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, niemniej jednak przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek.
Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 34/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 6/18, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach faktycznych sprawy, na co zwrócono wcześniej uwagę, skarżący takiego wyboru dokonał już w odwołaniu od decyzji z dnia [...] października 2017r. Zdaniem Sądu fakt, że skarżącemu uniemożliwiono w istocie realizację prawa wyboru świadczenia korzystniejszego nie może uzasadniać jego odmowy. Jak bowiem wynikało z zaskarżonej decyzji SKO przyczyną odmowy było pozostawanie w obrocie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego i dopiero jej wyeliminowanie z obrotu uzasadniać mogło przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjmując takie stanowisko, organ odpowiedzialność za brak realizacji prawa wyboru świadczenia korzystniejszego nałożył jedynie na wnioskodawcę, pomijając fakt, że poza złożeniem wniosku o wyborze świadczenia korzystniejszego nie on miał wpływ na realizację tego prawa przez organy.
Trudno oczekiwać od wnioskodawcy, by najpierw wnosił o uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego i po wydaniu takiej decyzji wnioskował o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie wiedząc czy zostanie ono przyznane. Zasadne jest więc realizowanie prawa wyboru świadczenia, tak jak to uczynił skarżący przez zawnioskowanie w odwołaniu od decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Rolą zaś organów było rozpoznanie tego wniosku.
Mając to na uwadze Sąd uznał, że decyzja SKO narusza art. 27 ust. 5 ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. odmawiając przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 września 2017r. do dnia 31 października 2017r. z uwagi na pobieranie w tym czasie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie było konieczne stwierdzanie nieważności czy uchylanie decyzji przyznającej zasiłek, a można było dokonać tego w drodze przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z równoczesnym np. wygaszeniem na podstawie art. 162 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r. decyzji przyznającej zasiłek od daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ewentualnie organy mają możliwość po pozytywnym rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za sporny okres uchylić decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. z uwagi na niedopuszczalny zbieg świadczeń tj. wystąpienie nowych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń.
Z uwagi na fakt, że świadczenia te nie mogą być przyznawane w zbiegu a specjalny zasiłek opiekuńczy jest niższy niż świadczenie pielęgnacyjne za okres, w którym wypłacony był zasiłek a następnie przyznano świadczenie pielęgnacyjne, organ winien to rozliczyć przez ustalenie należnej wnioskującemu różnicy między kwotą wypłaconą a przyznaną, zaliczając na poczet przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego kwotę wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Podkreślić trzeba, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (patrz wyrok WSA w Opolu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 302/18, LEX nr 2556341).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. (wyrok NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18, LEX nr 2531523). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (zasiłek dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego- świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2758/17, LEX nr 2445696).
W konsekwencji uznać też należy, że fakt uzyskiwania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mógł stanowić w okolicznościach przedmiotowej sprawy przeszkody do przyznania tego korzystniejszego świadczenia. Dostrzec trzeba, że organ nie uwzględnił oświadczenia strony o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego wobec błędnego zastosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy. Takie działanie spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącego do dokonania wyboru świadczenia. Skarżący miał prawo oczekiwać od organów, że te podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania mu drugiego korzystniejszego świadczenia. Z drugiej natomiast strony organy nie mogły wymagać od skarżącego, aby w celu naprawienia wadliwych działań organu zrezygnował z przysługujących mu uprawnień, w tym z pobierania przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego jedno z podstawowych źródeł dochodów.
Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za pozostały sporny okres od 1 września do 31 października 2017 r. uwzględniając ww. rozważania i treść wniosku strony zmodyfikowanego w odwołaniu od decyzji przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ powinien także zwrócić uwagę na treść przepisu art. 24 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.