Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] odmawiającą E. G. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem B. G. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Prezydent [...] wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. odmówił przyznania świadczenia, podnosząc, że strona nie spełnia warunków dla jego przyznania, bowiem posiada rentę. Ponadto niepełnosprawność B. G. nie powstała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia), gdyż powstała w wieku 57 lat.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W obecnej sytuacji prawnej nie jest zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części ww. przepisu, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku.
Zatem, w odniesieniu do męża wnioskodawczyni należało dokonać oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium określonym w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Moment powstania niepełnosprawności męża wnioskodawczyni pozostawał więc bez wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w konsekwencji nie zaakceptowało jednej z podawanych przez organ I instancji podstaw odmowy przyznania świadczenia.
Organ stwierdził następnie, że E. G. – będąca osobą ustawowo zobowiązaną względem męża do alimentacji – faktycznie sprawuje nad nim opiekę, co jest wyłączną i bezpośrednią przyczyną rezygnacji przez nią z zatrudnienia. Powyższe oznacza, że w sprawie zaistniały przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Kolegium podkreśliło jednak, że w sprawie zaistniała przesłanka uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Tymczasem E. G. od dnia 1 marca 2021 r. nabyła na okres do dnia 1 lutego 2024 r. prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, co wynika z pisma ZUS z dnia [...] marca 2021 r. Powyższa okoliczność uniemożliwia zatem przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Organ wyjaśnił, że w pełni podziela stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym odstąpienie od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest możliwe, ale nie może prowadzić do tego, że opiekun osoby niepełnosprawnej będzie pobierał świadczenie pielęgnacyjne i rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Należałoby to uznać za faworyzujące traktowanie, a co za tym idzie za traktowanie niezgodne z konstytucyjną zasadą równości.
W ocenie organu odwoławczego, możliwe jest skutecznie uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego po uprzednim zawieszeniu prawa do renty. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Informacja o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego.
Kolegium zwróciło uwagę, że w niniejszej strona zastępowana przez kwalifikowanego pełnomocnika świadomie wyboru tego nie dokonała, bowiem pełnomocnik wnioskodawczyni, w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, w treści pisma z dnia [...] września 2022 r. oświadczył, że: "strona prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie zawiesi". Powyższa okoliczność nie pozwala zatem, w ocenie Kolegium, na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
E. G. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie mimo derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 i stwierdziła, że w związku z treścią tego wyroku należy uznać, iż fakt pobierania świadczenia rentowego nie stanowi w obecnym stanie prawnym negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast uzależnianie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od zawieszenia wypłaty przysługującej skarżącej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a ponadto narusza interes prawny i ekonomiczny skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że jedyną przyczyną wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było wystąpienie w sprawie negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ nie kwestionował zarówno okoliczności sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem, jak i faktu, że z powodu sprawowania opieki nie podejmuje ona zatrudnienia. Okoliczności te nie są zatem sporne w tej sprawie. Nie jest również kwestionowane przez skarżącą, że jest ona uprawniona do renty, a także, że w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wyraziła swoją wolę (vide: pismo pełnomocnika skarżącej z dnia [...] września 2022 r.) niezawieszania prawa do renty.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem jedynie do kwestii, czy osoba pobierająca rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest jednocześnie uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego (o ile spełnia pozostałe przesłanki przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Jak stanowi powoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Należy zauważyć, że skarżąca w istocie nie neguje, iż brzmienie tego przepisu wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej ustalone prawo do renty, jednak powołuje się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, który stwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Rację ma skarżąca, że powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego usuwa z sytemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie.
Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1413/22; wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa.
Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" nie mógł wprowadzić takich rozwiązań wspomnianym wyrokiem, co nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego, i funkcjonalnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku stwierdził, że zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że wbrew twierdzeniom skarżącej, wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką, można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku).
Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje zatem w swoim orzecznictwie (por. np. wyroki: z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1345/21 oraz z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1716/21), że w odniesieniu do osób, które są uprawnione do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ww. wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi już wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty. W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, a stanowisko to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, że z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251), który stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się osobie uprawnionej jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualnie ugruntowany jest pogląd, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (vide wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20; z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20). Osoba uprawniona jednocześnie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i niższej renty swój wybór winna zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Renta jest co prawda prawem niezbywalnym, ale uznając prawnie dopuszczalną możliwość jej zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty wynikająca z powyższego przepisu, winna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca w piśmie z dnia [...] września 2022 r. została przez organ I instancji poinformowana, że chcąc otrzymać świadczenie pielęgnacyjne powinna dokonać wyboru, poprzez rezygnację z pobierania renty. Organ przy tym wyjaśnił, że wybór ten można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zwieszenie prawa do renty. W reakcji na powyższe skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie z dnia [...] września 2022 r. przedstawiła stanowisko podtrzymywane na dalszym etapie postępowania (w tym również w skardze do Sądu), że pobieranie renty nie stanowi prawnej przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego i w związku z tym oświadczyła, że nie zawiesi prawa do renty.
Z powyższych przyczyn, w związku z jednoznaczną odmową zawieszenia prawa do renty przez skarżącą, organ zasadnie uznał, że w tej sprawie została spełniona negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wymaga przy tym podkreślenia, że okoliczność, iż obecnie skarżąca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie zamyka jej możliwości dokonania w przyszłości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, o ile takie rozwiązanie uzna za korzystne.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 tej ustawy.