Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2001 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1951 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy z [...] maja 1950 r. nr [...] odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
M.P. i J.P. wnioskiem z 11 sierpnia 2010 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2001 r. podnosząc, że postępowanie zakończone przedmiotową decyzją prowadzone było bez udziału wszystkich stron postępowania, a zatem decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Minister Rozwoju decyzją z [...] marca 2020 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2001 r. podnosząc, że brak udziału następców prawnych W.W. i S.P. w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z [...] marca 2001 r. nie stanowi rażącego naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro ustawodawca zakwalifikował tę wadę wyłącznie jako przesłankę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ uznał, że decyzja z [...] marca 2001 r. nie jest obarczona żadną z pozostałych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
M.P. i J.P. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] marca 2020 r.
Minister Rozwoju i Technologii rozpoznając sprawę wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2001 r. została skierowana do M.W., reprezentowanej przez r.pr. A.W.. M.W. była wnioskodawczynią postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1951 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy z [...] maja 1950 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W toku prowadzonego postępowania przedłożyła ona postanowienie spadkowe, potwierdzające jej następstwo prawne po H.P., jednym ze współwłaścicieli ww. nieruchomości [...].
W ramach prowadzonego postępowania wszczętego z wniosku M.W. zgodnie z utrwaloną ówcześnie praktyką, potwierdzoną przez liczne orzeczenia sądów administracyjnych, organ nie prowadził czynności zmierzających do ustalenia wszystkich następców prawnych przeddekretowych właścicieli nieruchomości [...]. W konsekwencji decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2001 r. nie została skierowana do wszystkich następców prawnych wszystkich współwłaścicieli przeddekretowych przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].
Organ nadzoru zaznaczył, że w ocenie wnioskodawców stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2001 r. powinno nastąpić z uwagi na brak udziału w postępowaniu wszystkich następców prawnych współwłaścicieli przeddekretowych nieruchomości, a zatem powołują się na przesłankę braku udziału strony w postępowaniu określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającą wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji.
Minister Rozwoju i Technologii przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślił, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powoduje zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania.
Tym samym w ocenie organu nadzoru nieskierowanie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2001 r. do wszystkich następców prawnych wszystkich współwłaścicieli przeddekretowych nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip [...], nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Minister Rozwoju i Technologii przytoczył przepisy k.p.a. oraz zasady dotyczące postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i podkreślił, że skarżący nie kwestionują ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2001 r., gdzie szczegółowo wykazano wady decyzji dekretowej Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1951 r. w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta zawiera obszerną i pełną analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wydanie decyzji było poprzedzone zebraniem materiału dowodowego archiwalnego i geodezyjnego. Zdaniem organu nadzoru w przedmiotowej sprawie nie naruszono obowiązujących przepisów. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.
W świetle powyższego zdaniem organu nadzoru nie można stwierdzić, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2001 r. obarczona jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji z [...] marca 2020 r.
M.P. i J.P. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:
- I. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2001 r.:
- 1. wobec stwierdzenia przez organ występowania przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy istnienie przesłanki wznowieniowej nie wyklucza wydania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli równocześnie spełnione są warunki wymagane dla tego trybu postępowania, które w niniejszej sprawie występują,
- 2. pomimo rażącego naruszenia przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast:
- - art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 oraz 61 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia kręgu stron postępowania i w konsekwencji niezawiadomienie wszystkich strony o wszczęciu w sprawie postępowania tym samym uniemożliwienie wnioskodawcom udziału w sprawie i w konsekwencji naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się (art. 81 k.p.a.), które to stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu,
- - art. 109 § 1 k.p.a. poprzez brak doręczenia wnioskodawcom decyzji i uniemożliwienie tym samym jej zaskarżenia w trybie przepisów k.p.a., a nadto spowodowanie w skutek niedoręczenia, że wnioskodawcy powzięli wiadomość o fakcie wydania decyzji po upływie terminów wskazanych w art. 146 § 1 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa przez organ doprowadziło do pozbawienia strony możliwości wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, co skutkuje naruszeniem zasady pogłębiania zaufania z art. 8 k.p.a. oraz zasady praworządności z art. 6 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r.
Minister Rozwoju i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznanie sprawy niniejszej według powyższych kryteriów prowadzi do wniosku, że skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z [...] grudnia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2001 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] kwietnia 1951 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy z [...] maja 1950 r. nr [...] odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].
Przedmiotowa decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego.
Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności decyzji jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego to postępowanie jest ocena badanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Ocena ta dotyczy zatem tego czy decyzja ostateczna wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji, postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane w taki sposób jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem". Podlega ocenie według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego aktu.
Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie niniejszej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz ich ocenę prawną, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Brak jest zdaniem Sądu podstaw do zaakceptowania zarzutu skargi, że brak udziału następców prawnych W.W. i S.P. w postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2001r. jest naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Wskazana okoliczność stanowi bowiem podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślić należy, że system weryfikacji decyzji administracyjnych w drodze wznowienia postępowania, stwierdzenia ich nieważności oraz uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.
Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie NSA i sądów administracyjnych. Przeciwnie do stanowiska Skarżących, to właśnie naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyroku NSA z 29 czerwca 2006r. sygn. akt II OSK 843/05 podkreślono, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej.
Przedstawione przez Skarżących argumenty nie są zatem trafne a przywołane orzeczenia sądowe mają charakter odosobniony. Z tych przyczyn zarzuty skargi nie mogły być uwzględnione.
Mając to na uwadze, Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.
Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.