Uzasadnienie
Minister Infrastruktury decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2008 r. nr [...] o odmowie nadania B. G. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
Z uzasadnienia decyzji wynika następujący stan sprawy:
Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, działając na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz. U. Nr 31, poz. 189), w dniu 6 sierpnia 2008 r. przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne, w trakcie którego rozpatrzyła wniosek B. G. Komisja ustaliła, że dokumenty złożone przez kandydatkę nie potwierdzają spełnienia warunków nadania licencji w zakresie dotyczącym odbycia praktyki zawodowej. Z przedstawionego dziennika praktyki zawodowej wynika, że praktyka trwała od 2 kwietnia 2007 r. do 4 października 2007 r., natomiast świadectwo ukończenia studiów podyplomowych w zakresie pośrednictwa nieruchomościami zostało wydane 30 czerwca 2007 r. Zatem kandydatka odbywała praktykę zawodową równocześnie ze studiami podyplomowymi. Stanowi to niespełnienie wymogu określonego w art. 182 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 55 rozporządzenia z dnia 15 lutego 2008 r.
Na podstawie negatywnego wyniku postępowania kwalifikacyjnego, zawartego w protokóle Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2008 r. odmówił nadania B. G. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
We wniosku o ponowne sprawy kandydatka podniosła, że spełnia wszelkie warunki ustawowe do nadania licencji zawodowej.
W dniu 21 stycznia 2009 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła ponowne postępowanie kwalifikacyjne. W protokóle Komisja wskazała, że art. 182 o gospodarce nieruchomościami określa szereg warunków, w nieprzypadkowej kolejności, jakie powinien spełniać kandydat ubiegający się o nadanie licencji. Zarówno ta ustawa jak i rozporządzenie z dnia 15 lutego 2008 r. przewidują, że kandydaci po ukończeniu studiów podyplomowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami muszą odbyć sześciomiesięczną praktykę zawodową w tym samym zakresie.
Z akt kandydatki wynika, że studia podyplomowe zakończyła w dniu 30 czerwca 2007 r., które trwały dwa semestry, natomiast w dniu 2 kwietnia 2007 r. został kandydatce wydany dziennik praktyki zawodowej na podstawie kursu specjalistycznego. Zatem kandydatka obywała równocześnie praktykę zawodową i studia podyplomowe. Kandydatka zrezygnowała z możliwości ubiegania się o nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w trybie egzaminacyjnym, mimo iż ukończyła kurs specjalistyczny w dniu 15 maja 2003 r. i na jego podstawie rozpoczęła praktykę zawodową w dniu 28 kwietnia 2007 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2008 r. i wskazał, że zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia z dnia 15 lutego 2008 r. na podstawie wyników postępowania kwalifikacyjnego, wydaje się świadectwa nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami albo decyzję o odmowie nadania licencji. Wynik postępowania kwalifikacyjnego jest wiążący dla organu administracji i stanowi podstawę do wydania świadectwa lub wydania decyzji o odmowie nadania licencji. Z protokółu postępowania kwalifikacyjnego z dnia 6 sierpnia 2008 r. wynika, że postępowanie to zakończyło się wynikiem negatywnym. W tej sytuacji brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 r. o odmowie nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. G. wniosła o uchylenie obu decyzji Ministra Infrastruktury.
Skarżąca wskazała, że w protokóle z 21 stycznia 2009 r. Komisja podała, że art. 182 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami określa szereg warunków w nieprzypadkowej kolejności, jakie powinien spełniać kandydat ubiegający się o nadanie licencji. Jest to nadinpretacja tego przepisu, gdyż z jego treści nie wynika, aby kolejny punkt był implikacją poprzednich. Przepis ten określa wyłącznie zespół warunków do spełnienia przez kandydata, a nie ich kolejność.
Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
W świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz wydanych do niej aktów wykonawczych w postępowaniu o nadanie licencji zawodowej Minister Infrastruktury opiera swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej poczynionych w protokole sporządzonym przez sekretarza zespołu kwalifikacyjnego, którymi jest związany. Nie zwalnia to jednak, organu administracji publicznej właściwego w sprawie nadania tej licencji, z obowiązku oceny prawidłowości przeprowadzonego przez Komisję postępowania kwalifikacyjnego i weryfikacji ustaleń zawartych w ww. protokole, w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Dopiero pozytywny wynik kontroli działalności Komisji, tj. uznanie, że postępowanie kwalifikacyjne prowadziła ona w zgodzie z właściwymi przepisami, a jej stanowisko ma oparcie w zgromadzonych dowodach i odpowiada prawu, będzie obligowało Ministra do wydania w sprawie decyzji zgodnej ze stanowiskiem Komisji.
Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło, co skutkowało oceną, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przesłanki nadania osobie fizycznej licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami zostały określone w art. 182 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że licencję zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami nadaje się osobie fizycznej, która:
- 1) posiada pełną zdolność do czynności prawnych;
- 2) nie była karana za przestępstwa przeciwko mieniu, dokumentom, za przestępstwa gospodarcze, za fałszowanie pieniędzy, papierów wartościowych, znaków urzędowych, za składanie fałszywych zeznań oraz za przestępstwa skarbowe;
- 3) posiada wyższe wykształcenie;
- 4) ukończyła studia podyplomowe w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami;
- 5) odbyła praktykę zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
Zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] września 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił nadania B. G. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami - uznając (stosownie do ustaleń Państwowej Komisji kwalifikacyjnej), że ukończone przez. kandydatkę studia podyplomowe odbywały się równocześnie z praktyką zawodową.
Istotne znaczenie dla oceny legalności podjętego rozstrzygnięcia ma ustalenie, czy termin odbycia praktyki zawodowej pokrywający się częściowo z terminem studiów podyplomowych może na gruncie obowiązujących przepisów stanowić przeszkodę w nadaniu skarżącej licencji zawodowej.
Sąd nie podzielił oceny organu, iż w związku z rozpoczęciem praktyki zawodowej przed ukończeniem studiów podyplomowych nastąpiło naruszenie warunków jej odbycia, które skutkuje niespełnieniem przez kandydatkę warunków uzyskania licencji.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje terminu kiedy odbyć ma się praktyka o jakiej mowa w art. 182 ust. pkt 5. Szczegółowy sposób i warunki odbywania praktyk określa natomiast akt wykonawczy do tej ustawy. W trakcie odbywania przez skarżącą praktyki zawodowej (2 kwietnia 2007 – 4 października 2007) obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314 ze zm.), które wprawdzie w § 9 ust. 1 wskazywało, że wniosek o odbycie praktyki zawodowej i wydanie dziennika praktyki składa się po ukończeniu studiów wyższych o specjalności związanej z gospodarką nieruchomościami lub studiów podyplomowych w odpowiednim zakresie.
Powołany przepis nie zawiera jakiejkolwiek regulacji określającej skutki prawne rozpoczęcia praktyki w toku studiów podyplomowych. Również obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 15 lutego 2008 r. nie zawiera przepisów, które zabraniałyby odbycia takich praktyk w toku studiów. Przy czym w ocenie Sądu przepisy wymienionych rozporządzeń, w zakresie w jakim regulują tryb składania wniosków odbycie praktyk, mają wyłącznie charakter techniczny i nie można na ich podstawie wywodzić istnienia dodatkowych przesłanek nieprzewidzianych w art. 182 ust. 1 ustawy. Z punktu widzenia wymienionego ostatnio przepisu jest bez znaczenia, czy praktyka rozpoczęła się w trakcie studiów podyplomowych, czy też po ich ukończeniu. Jako błędne należy ocenić stanowisko organu, że warunki z art. 182 ust. 1 wymienione są w nieprzypadkowej kolejności. Wszystkie wymienione warunki muszą być przez kandydata spełnione, nie oznacza to jednak, że w kolejności ustalonej w pkt 1-5, co wynika choćby z różnego charakteru tych warunków. Określone w pkt 3-5 odnoszą się do przygotowania zawodowego kandydata a w pkt 1-2 mówiąc ogólnie do jego cech osobistych i sytuacji prawnej..
Powołany przepis § 55 rozporządzenia z 15 lutego 2008 r. jest przepisem przejściowym i reguluje sytuację prawną osób, które ukończyły studia podyplomowe, a praktykę zawodowa odbyły przed rozpoczęciem studiów na podstawie dotychczasowych przepisów. Osoby takie nie są zobowiązane do jej ponownego odbywania. Zatem powołany przepis – wbrew stanowisku organu – nie ma w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Wywodzenie zaś w oparciu o tę regulację braku prawnej możliwości skutecznego odbycia praktyki zawodowej częściowo w toku studiów, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Kwestionowanie obecnie przez organ administracji możliwości skutecznego odbycia praktyki zawodowej w toku studiów, mimo zaakceptowanej wcześniej daty jej rozpoczęcia, godzi w uregulowaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiani zaufania obywateli do organów państwa.
Skoro skarżąca udokumentowała fakt odbycia praktyki, a rozporządzenie z 15 lutego 2008 r. ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierają regulacji pozwalającej na zakwestionowanie przebiegu tej praktyki ze względu na termin jej rozpoczęcia, to organ nie mógł skutecznie zarzucić skarżącej, iż nie spełnia przesłanki z art. 182 ust. 1 pkt 5 ustawy.
Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] września 2008 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 196 u.g.n. w związku z art. 182 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie zaś poprzedzające wydanie tych rozstrzygnięć postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 6, 7 i 8 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie.
Uwzględniając dwuetapowy charakter postępowania w przedmiocie nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, w ponownie prowadzonym postępowaniu Minister zwróci akta sprawy Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej celem ponownego rozpoznania wniosku B. G. o nadanie licencji zawodowej i powtórnej oceny spełnienia przez kandydatkę wymogów z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej w powyższym orzeczeniu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i ""c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.