Uzasadnienie
Decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania M.P. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
M. P. wnioskiem z [...] czerwca 2013 r. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o przyznanie jej przewidzianego w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) - przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.", specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką – H.P.
H. P. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która to stopień ustalony został od dnia [...] kwietnia 2009 r. Prowadzi ona wraz z mężem – S. P. i córką wspólne gospodarstwo domowe. M. P. od [...] października 2003 r. zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Rodzina utrzymuje się z emerytur uzyskiwanych przez H. i S.P., którzy w roku 2011 uzyskali z tego tytułu, po odliczeniu należnych podatków i składek na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne, dochody w kwotach wynoszących odpowiednio [...] i [...] złotych (łącznie [...] złotych), co w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekładało się na miesięczny dochód w wymiarze [...] złotych.
W następstwie rozpoznania powyższego wniosku, Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 16a i art. 20 ust. 3 u.ś.r., odmówił przyznania M. P. specjalnego zasiłku opiekuńczego podnosząc, że nie spełnia ona przesłanek opisanych w art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, gdyż "nie zrezygnowała" w rozumieniu ustawy z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Nie pracuje bowiem od 2003 r., a niepełnosprawność jej matki datuje się od 2009 r. Dodatkowo organ powołał się na przekroczenie ustanowionego w ust. 2 tego artykułu kryterium dochodowego (623 złote na osobę w rodzinie). Wójt Gminy wyjaśnił jednocześnie, iż rozpoznając sprawę, ze względu na ekonomikę postępowania i stwierdzenie przekroczenia kryterium dochodowego, odstąpił od prowadzenia wywiadu środowiskowego.
Od decyzji tej M.P. wniosła odwołanie, zarzucając organowi naruszenie art. art.: 7, 8, 11, 77 i 80 k.p.a., a także art. 18 i art. 71 Konstytucji RP.
W następstwie rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia, odwołując się do pierwotnego brzmienia art. 16a ust. 1 u.ś.r., Kolegium podzieliło ocenę Wójta Gminy [...], iż wnioskodawczyni nie spełnia przewidzianych tym przepisem przesłanek "rezygnacji z zatrudnienia", w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką. Zgodziło się także z organem pierwszej instancji, iż miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni osiągany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy przekracza kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia. Organ przedstawił przy tym sposób wyliczenia tego dochodu i dowody, na których się w tym zakresie opierał. Podkreślał jednocześnie, iż decyzja w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego, a co za tym idzie niespełnienie choćby jednej przesłanki z ww. przepisu prowadzić musi do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
Na powyższą decyzję M. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. art.: 7, 8, 11, 77 i 80 k.pa, art. 18 i 71 Konstytucji RP, a także art. 16 a ust. 1 u.ś.r.
W obszernych motywach skargi, odwoływała się do prezentowanej przez część orzecznictwa sądów administracyjnych wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wedle której użyte w tym przepisie sformułowanie "rezygnacja z zatrudnienia" nie wyklucza z tego zakresu pojęciowego sytuacji polegającej na niepodejmowaniu zatrudnienia ze wskazanego w nim powodu konieczności sprawowania opieki. W związku z czym odmienną wykładnię przywołanego przepisu, dokonaną przez organy, uznawała za nieuprawnioną i błędną. Zwracała jednocześnie uwagę, iż okoliczność ustalenia stopnia niepełnosprawności matki dopiero w 2009 r., w żaden sposób nie wskazuje kiedy zaczęły się jej problemy ze zdrowiem i od kiedy zaczęła wymagać intensywnej opieki. W związku z czym wywodzenie z niej braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z pracy, a w konsekwencji braku zaistnienia ustawowych podstaw do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, oceniała jako gołosłowne.
Jako nieuzasadnioną uznawała także odmowę przyznania świadczenia z powodu "nieznacznego" przekroczenia kryterium dochodowego. Podnosiła mianowicie, że w sytuacji gdy zostało jej odebrane od 30 czerwca 2013 r. uprzednio przyznane w związku ze sprawowaną opieką świadczenie pielęgnacyjne, sumaryczne dochody rodziny uległy zmniejszeniu i obecnie pochodzą wyłącznie z emerytur rodziców, a przez to nie wystarczają na zaspokojenie bieżących potrzeb mieszkaniowych, opłatę rachunków i zakup niezbędnych dla rodziców leków. W tych okolicznościach wywiad środowiskowy (gdyby został przeprowadzony) pozwoliłby na stwierdzenie, że specjalny zasiłek opiekuńczy powinien być jej przyznany. Za niedopuszczalną zatem uznawała rezygnację z jego przeprowadzenia ze względu na rzekome przekroczenie kryterium dochodowego.
Zdaniem skarżącej, pomimo niezmienionego stanu faktycznego w stosunku do tego jaki legł u podstaw przyznania jej uprzednio świadczenia pielęgnacyjnego i braku jakiejkolwiek poprawy zdrowia matki, a nadto starzejącego się i wymagającego pomocy ojca, w sposób nieuzasadniony pozbawiono ją uprawnienia do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Uznaje również, iż stosowanie jedynie literalnej wykładni przy interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do przypadków takich jak jej, w których niezbędna pomoc Państwa nie jest przyznawana, co stanowi naruszenie podstawowych zasad prawnych, a przede wszystkim art. 2 Konstytucji.
W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2013 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygnięcie sprawy, a więc odmowa przyznania M P. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawna matką jest zgodna z prawem, aczkolwiek część argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może być uznana za trafną.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013, poz. 1456 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.", a przede wszystkim art.16a tejże ustawy, który w swoim pierwotnym brzmieniu w ust. 1 stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Na tle wykładni powyższego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się rozbieżności co do zakresu podmiotowego tej regulacji. Część składów orzekających przyjmowała mianowicie, że prawo do przewidzianego nią specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje wyłącznie osobom, których rezygnacja z zatrudnienia pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z rozpoczętą opieką. Tytułem przykładu można tu wymienić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wr 345/14.
Natomiast część przyjmowała, że samo użycie przez ustawodawcę sformułowania "rezygnuje z zatrudnienia", nie wyklucza z tego zakresu pojęciowego sytuacji polegającej na niepodejmowaniu zatrudnienia przez opiekuna osoby niepełnosprawnej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Taki pogląd wyrażony został m.in. w przywołanym przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 29 maja 2014 r. sygn. akt. I SA/Sz 1325/13 (obydwa wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOIS).
W stanie prawnym obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez Kolegium ([...] lutego 2015 r.), wspomniane rozbieżności orzecznictwa straciły jednak na znaczeniu, a to wobec wejścia w życie od 1 stycznia 2015 r. nowelizacji art. 16a ust. 1 u.ś.r., dokonanej art. 17 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014, poz. 567), mocą której krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego został rozszerzony również na osoby, które "nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zmiana stanu prawnego, przy jednoczesnym braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych ustawy nowelizującej, miała zastosowanie wprost do spraw dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie. Taka zaś sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Powyższe uszło jednak uwadze Kolegium, w konsekwencji czego w sposób nieuprawniony okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy oceniało ono spełnienie przez skarżącą przesłanek z art. 16a ust. 1 u.ś.r. przez pryzmat jego pierwotnego brzmienia.
Powyższe nie powoduje jednak, że podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie sprawy, a więc utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest prawnie wadliwe. Jedną wszak z przesłanek koniecznych dla uzyskania powyższego świadczenia, poza wymogami opisanymi w 16 a ust. 1 u.ś.r., jest spełnianie przez ubiegającą się o nie kryterium dochodowego, o czym stanowi ust. 2 art. 16a, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 – wynoszącej na dzień złożenia wniosku 623 złote. Na niespełnienie zaś tego kryterium wskazywały w swoich rozstrzygnięciach organy obydwu instancji. A jest to wystarczająca okoliczność uprawniająca organ do wydania w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego negatywnej dla strony decyzji.
Przekroczenie przez skarżącą ww. kryterium dochodowego jest niesporne i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości sądu, a poczynione w tym zakresie ustalenia organu znajdują w pełni oparcie w zgromadzonych w aktach dowodach w postaci zaświadczeń Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z [...] czerwca 2013 r. (k.7-9 akt administracyjnych) potwierdzających wysokość osiągniętych w roku 2011 przez M.P., H. P. oraz S. P. dochodów podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Z dokumentów tych - mających walor dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. - jednoznacznie wynika, że łączny dochód trzyosobowej rodziny skarżącej (na który składały się emerytury jej rodziców) wyniósł wówczas [...] złote. Po skorygowaniu go, po myśli art. 3 pkt 1 lit.a u.ś.r. o należne podatki, składki na ubezpieczenia społeczne oraz wykazane w informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych składki na ubezpieczenia zdrowotne wynosił on [...]złotych, co z kolei miesięcznie stanowiło kwotę [...] złotych.
W przeliczeniu zatem na osobę w rodzinie dochód ten wynosił miesięcznie [...] złotych i przekraczał o [...]złotych kwotę kryterium dochodowego ustanowionego w art. 5 ust. 2 u.ś.r., do której z kolei odsyłał art. 16a ust. 2 tej ustawy.
Wyjaśnić przy tym należy, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uprawniają organów do korygowania dochodów uzyskiwanego przez członków rodziny wnioskującego o świadczenie o wydatki związane z bieżącym utrzymaniem. W tym stanie rzeczy to jaką realnie kwotą po ich odliczeniu rodzina faktycznie dysponuje, jest dla oceny spełnienia przyjętego przez ustawodawcę kryterium dochodowego okolicznością irrelewantną. Stąd sformułowany w skardze zarzut nieprzeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, a przez to nieustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy elementów stanu faktycznego, pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodzić się natomiast przyjdzie ze strona skarżącą, że niedopuszczalne było odstąpienie przed rozstrzygnięciem sprawy od przeprowadzenia z jej udziałem rodzinnego wywiadu środowiskowego. Obowiązek przeprowadzenia tego dowodu wynika bowiem wprost z artykuł 23 ust. 4e u.ś.r., który stanowi, że ustalając prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ właściwy zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji okoliczności dotyczących spełniania warunków, o których mowa w art. 16a. Użycie w redakcji cytowanego przepisu sformułowania "ustalając prawo [....] organ właściwy zwraca się [...] o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego" wskazuje, że realizacja tej czynności dowodowej nie została pozostawiona uznaniu organu. Stąd musi być ona przeprowadzona nawet wówczas, kiedy już z analizy złożonych przez stronę dokumentów wynika, że dochód uzyskiwany przez nią (i rodzinę osoby podlegającej opiece) przekracza ustanowione kryterium dochodowe, wykluczające możliwość przyznania zasiłku.
Aczkolwiek godzi się zauważyć, że inne są konsekwencje prawne nieprzeprowadzenia tegoż wywiadu w okolicznościach faktycznych wyżej przedstawionych, a inne jeśli w efekcie takiego postępowania pozostają niezweryfikowane przesłanki, o których mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r., a wzgląd na nie determinował kierunek podjętego rozstrzygnięcia. W tym ostatnim wypadku bowiem prowadzić to winno do uchylenia decyzji. Natomiast w pierwszej z przedstawionych sytuacji – a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie – uchybienie to należy traktować li tylko jako nieistotne naruszenia zasad postępowania, pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie mogło wszak doprowadzić do poczynienia odmiennych ustaleń co do sytuacji finansowej strony i członków rodziny osoby podlegającej opiece, niż te które wynikały z załączonych już do wniosku dokumentów. Te zaś w świetle treści art. 16a ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, wykluczały przyznanie skarżącej żądanego świadczenia.
Warto w tym miejscu również podkreślić, że przyjęte przez ustawodawcę kryterium dochodowe ograniczające krąg osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego do osób, które znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji jest - wbrew temu co zdaje się sądzić skarżąca - zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej. Jak wyjaśniał bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, potwierdzającym konstytucyjność powyższego rozwiązania, "przyjęcie odmiennego stanowiska musiałoby się wiązać z akceptacją tezy, że wsparcie finansowe pochodzące z budżetu państwa powinno przysługiwać wszystkim, którzy zrezygnowali z pracy zawodowej i opiekują się najbliższymi osobami niepełnosprawnymi, niezależnie od ich statusu materialnego. Brak jest jednak ustrojowego uzasadnienia takiego stanowiska na poziomie konstytucyjnym."
Poruszana z kolei w skardze kwestia wygaszenia stronie z dniem 30 czerwca 2013 r. przyznanego uprzednio na podstawie art. 17 u.ś.r (w brzmieniu obowiązującym przed 31 grudnia 2012 r.) świadczenia pielęgnacyjnego, wykracza poza zakres postępowania wyznaczony treścią zakwestionowanego aktu, a przy tym pozostaje bez związku ze świadczeniem, o które obecnie się ona ubiegała. Ubocznie jedynie należy zasygnalizować, że uprawnienia osób, którym wygaszono ww. świadczenia pielęgnacyjne, uregulowała wspominana już ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jednakże przyznanie przewidzianych tą ustawą świadczeń uwarunkowane jest złożeniem przez uprawnione podmioty w tym przedmiocie stosowanego wniosku, w określonym przez ustawodawcę terminie.
Sąd nie dostrzegł by w toku prowadzonego postępowania oraz wykładni i stosowania przez organy przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych doszło do naruszenia ustanowionych w Konstytucji RP gwarancji związanych z ochroną i opieką Państwa rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa (art. 18 Konstytucji RP), jak też by swoimi działaniami uchybiły one wynikającemu z art. 71 Konstytucji RP nakazowi prowadzenia przez władze publiczne polityki społecznej i gospodarczej z uwzględnieniem dobra rodziny oraz przewidzianym nim prawu rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Strona skarżąca natomiast, poza ogólnikowo sformułowanym zarzutem naruszenia ww. wzorców konstytucyjnych, nie wyjaśnia w czym owo naruszenia miało by się przejawiać. Z tego względu Sąd nie ma możliwości szerszego ustosunkowania się do tych zarzutów.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.