Uzasadnienie
Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku J.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] którym odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...].
Wspomnianą decyzją Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku [...] w L., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy L. - [...] z dnia [...] marca 1982r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, stanowiącej własność M.D., położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...].
Postępowanie wznowieniowe zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem J.S., w którym domagał się on uchylenia powołanych decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz decyzji Wojewody [...] wskazując na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1982 r. Wnioskodawca powołał się na treść ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390), która w art. 13 wprowadziła odrębną od gruntu własność obiektów, odpowiednio Polskiego Związku [...] i użytkowników działek w pracowniczych ogrodach działkowych, a skoro tak, to postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. toczyło się bez udziału użytkowników działek, co stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r., stwierdzając, że J.S. - jako użytkownik działki nr [...] w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym [...] nie legitymował się ani prawem własności, ani żadnym innym prawem rzeczowym do przedmiotowej działki, zatem nie mógł być uznany za stronę postępowania o wznowienie.
W trakcie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury po raz kolejny odwołał się do treści art. 28 kpa, definiującego pojęcie strony postępowania administracyjnego. Podkreślił, że w praktyce przez interes prawny do nieruchomości rozumie się posiadanie tytułu prawnego, tj. prawa własności, prawa użytkowania wieczystego albo prawa rzeczowego ograniczonego do nieruchomości, w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Organ wskazał, że J.S. użytkując działkę nr [...] w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym [...] nie legitymował się ani prawem własności, ani żadnym innym prawem rzeczowym do przedmiotowej działki. Powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym użytkownik faktyczny działki w Pracowniczym Ogrodzie Działkowym, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Prawo użytkowania, które przysługuje Polskiemu Związkowi [...] zgodnie z art. 254 kodeksu cywilnego jest niezbywalne, co oznacza, że Związek nie może zbyć prawa użytkowania na rzecz poszczególnych członków PZ[...].
Minister podkreślił, że od niezbywalności prawa użytkowania należy odróżnić samo wykonywanie tego prawa i dlatego użytkownik może je wykonywać samodzielnie, albo za pośrednictwem innych osób. Wykonywanie prawa użytkowania, oznaczające określony zespół uprawnień np. do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków nie może być utożsamiane z interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Organ nadzorczy wskazując na treść art. 13 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych zgodnie z którym użytkownikowi działki przysługuje jedynie prawo własności nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, które zostały wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, podkreślił, że roszczenia z tego tytułu, mające charakter cywilnoprawny, mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, a nie w ramach postępowania administracyjnego. W konkluzji Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r.
Na powyższą decyzję J.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia, bowiem jego zdaniem, organ naruszył art. 28 kpa przyjmując, że nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie legitymował się żadnym prawem rzeczowym do nieruchomości i nie miał interesu prawnego w sprawie, a zatem nie był uprawniony do wystąpienia w wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją utrzymującą w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
J.S. powołał się na to, że na nieruchomości oddanej mu w użytkowanie Polski Związek [...] założył Pracowniczy Ogród Działkowy [...], przyjmując go w poczet członków Związku, Polski Związek [...] przydzielił mu działkę pracowniczą nr [...] i oddał ją w użytkowanie zgodnie z treścią art. 12 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Zdaniem skarżącego, właśnie w świetle powołanego przepisu stał się on użytkownikiem wpisanym do rejestru użytkowników działek w pracowniczym ogrodzie działkowym prowadzonym przez Związek na podstawie art. 31 ust. 1 powołanej ustawy. Skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie należałoby przyjąć szeroką definicję strony i w konsekwencji uznać, że również jego mogłyby dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i wskazał, że podniesione w niej zarzuty nie zawierały nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu nadzorczym, a stanowiły jedynie powtórzenie twierdzeń do których organ ustosunkował się w zaskarżonych decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem, sąd obowiązany jest wziąć pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 133 § 1 powołanej ustawy sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ.
Wskazując na powyższe stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż te, które zostały w niej podniesione.
Z treści zaskarżonej do Sądu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne, w którym została ona wydana, zainicjowane zostało wnioskiem J.S. z dnia 25 czerwca 2004 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy L. – [...] z dnia [...] marca 1982r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, stanowiącej własność M.D., położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. W postępowaniu tym w charakterze stron postępowania występował J.S. i Polski Związek [...], pominięta zaś została E.D., która jest spadkobierczynią byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości i brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdzającą nieważność decyzji wywłaszczeniowej i która jest obecnie właścicielką przedmiotowej nieruchomości.
W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że stronom postępowania zakończonego decyzją, której dotyczy postępowanie nadzorcze przysługuje przymiot strony – w rozumieniu art. 28 kpa – w tymże postępowaniu. Również nie budzi wątpliwości, że stroną takiego postępowania jest aktualny właściciel tej nieruchomości
Skoro więc E.D., będąc spadkobiercą byłego właściciela nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, była stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, to powinna uczestniczyć w tym charakterze również w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o jego wznowienie.
Pominięcie w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją E.D. uznać należy za uchybienie kwalifikujące się jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) i uchybienie to Sąd obowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu. Do naruszenia postępowania w tym względzie doszło poprzez nieustalenie podstawowej dla sprawy okoliczności to jest stron postępowania, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia spowodowały, że obie decyzje Ministra Infrastruktury uznane być musiały za niezgodne z prawem, co oznacza również, że koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnego z zasadami wynikającymi z powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. b i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.