Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] października 2018 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez W. z siedzibą w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni [...] ha i nieodpłatne nabycie prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń – w części gruntu pochodzącego z nieruchomości oznaczonej jako "[...]" – aktualnie oznaczonego jako działki nr [...] cz., nr [...] cz., nr [...], do czasu wydania przez Prezydenta [...] ostatecznej i prawomocnej decyzji w sprawie wniosku dawnych właścicieli, złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej [...], w części dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...].
W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 1992 r. (dalej powoływana również jako decyzja uwłaszczeniowa), działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.; dalej: ustawa z 29 września 1990 r.) stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez W. z siedzibą w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...], obręb [...], o powierzchni [...] ha i nieodpłatne nabycie prawa własności znajdujących się na ww. gruncie budynków i urządzeń oraz ustalił cenę gruntu i wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste.
Wnioskiem z [...] lutego 2017 r. H. A. i A. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r. w części dotyczącej gruntu pochodzącego z nieruchomości oznaczonej jako "[...]" – aktualnie oznaczonego jako działki nr [...], nr [...], nr [...].
Zawieszając postępowanie nadzorcze Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania orzeczenia przez organ administracji.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.
W postępowaniu uwłaszczeniowym zakończonym decyzją z [...] kwietnia 1992 r. organ wojewódzki ustalił, że nieruchomość stanowiąca przedmiot tego postępowania została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
W decyzji Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2009 r. podano, że [...] lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek Z. A., S. F. i S. A., złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret warszawski), o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym, do nieruchomości położonej w gminie [...], wieś [...], do którego dołączono akt notarialny z [...] czerwca 1932 r. potwierdzający prawa wnioskodawców do nieruchomości.
Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem z [...] grudnia 1958 r. odmówiło S. A. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] na [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej Nr [...].
Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2009 r., po rozpoznaniu odwołania S..A. uchylił orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1958 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej Nr [...], w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tj. Prezydentowi [...].
W związku z powyższym do rozpatrzenia pozostał wniosek dekretowy złożony [...] lutego 1949 r. przez Z. A., S. F. i S. A..
Na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2018 r. sygn. akt [...] i rozmowy przeprowadzonej z pracownikiem Biura [...] Urzędu [...] (notatka służbowa z [...] sierpnia 2018 r.), ustalono, że Prezydent [...] nie zakończył jeszcze postępowania w sprawie wniosku dawnych właścicieli nieruchomości złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...].
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2013 r., I OSK 1183/12, okoliczność że pozostał do rozpoznania wniosek o przyznanie prawa własności czasowej i istnieje obowiązek rozpoznania tego wniosku nie oznacza, że prawo użytkowania wieczystego zostanie przyznane. Jak podkreślono w omawianym wyroku kwestia spełnienia przesłanek przyznania prawa użytkowania wieczystego, wymienionych w art. 7 dekretu warszawskiego nie była przedmiotem badania w sprawie uwłaszczeniowej, ale będzie musiała zostać dokładnie wyjaśniona w toku postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu. W szczególności, musi zostać wyjaśnione, czy wnioskodawcy i ich następcy prawni mają legitymację do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Z wyroku z 12 grudnia 2013 r. wynika wprost, że warunkiem oceny przesłanki naruszenia praw osób trzecich w postępowaniu uwłaszczeniowym jest dokonanie przez Prezydenta [...] uprzedniej oceny legitymacji wnioskodawców do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu.
Rozstrzygnięcie, które ostatecznie i prawomocnie zakończy postępowanie dekretowe co do przedmiotowej nieruchomości, będzie miało bezpośredni wpływ na ocenę, czy w toku postępowania zakończonego kwestionowana decyzją uwłaszczeniową doszło do naruszenia praw osób trzecich, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r.
W związku z powyższym, mając na uwadze, że treść ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia Prezydenta [...] w postępowaniu dekretowym w stosunku do przedmiotowej nieruchomości ma wpływ na niniejsze postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r., w tym w szczególności w zakresie oceny naruszenia praw osób trzecich przedmiotową decyzją uwłaszczeniową, należało – zdaniem Ministra – zawiesić niniejsze postępowanie, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostanie podjęte z urzędu lub na wniosek strony po ustaniu przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, tj. po wydaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wniosku dawnych właścicieli nieruchomości złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...].
Skargę na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. A. i A. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:
- 1. przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zawieszeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w sytuacji, gdy będzie skutkowało to w przyszłości umorzeniem przedmiotowego postępowania przed Ministrem Inwestycji i Rozwoju, o czym organ w żaden sposób nie informuje skarżących w uzasadnieniu postanowienia, co sprzeciwia się wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
- 2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, w tym w szczególności w zakresie oceny, czy w toku postępowania uwłaszczeniowego doszło do naruszenia praw osób trzecich, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., zależy od ostatecznego zakończenia przez Prezydenta [...] postępowania dekretowego w stosunku do nieruchomości, w sytuacji, gdy wobec braku zakończenia postępowania dekretowego skarżącym przysługuje interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a po zakończeniu postępowania dekretowego – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – skarżący taki interes mieliby utracić;
- 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla oceny istnienia interesu prawnego skarżących w zaskarżeniu decyzji uwłaszczeniowej konieczne jest prawomocne zakończenie przez Prezydenta [...] postępowania dekretowego w przedmiocie wniosku dekretowego z [...] lutego 1949 r., w sytuacji, gdy wydanie decyzji uwłaszczeniowej naruszało prawa osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., a postępowanie dekretowe odnośnie do nieruchomości nie zostało prawomocnie zakończone, tak więc skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, który wynika już z samego faktu prawidłowego złożenia wniosku dekretowego.
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu.
Minister Inwestycji i Rozwoju zawiesił postępowanie nadzorcze wobec decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r. uznając, że uprzednio konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zagadnieniem tym miałoby być rozstrzygnięcie przez Prezydenta [...] w przedmiocie wniosku dawnych właścicieli nieruchomości [...], złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, w zakresie dotyczącym nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...], gdyż od tego zależy ustalenie, czy wnioskodawcy postępowania nadzorczego (a skarżący w niniejszej sprawie) mają interes prawny w jego wszczęciu. Minister odwołał się przy tym do poglądu wyrażonego w innej sprawie w wyroku NSA z 12 grudnia 2013 r., I OSK 1183/12, z którego wynika, że warunkiem oceny przesłanki naruszenia praw osób trzecich w postępowaniu uwłaszczeniowym jest dokonanie przez Prezydenta [...] uprzedniej oceny legitymacji wnioskodawców do występowania z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu.
Rozstrzygnięcie, które ostatecznie i prawomocnie zakończy postępowanie dekretowe co do przedmiotowej nieruchomości, będzie miało bezpośredni wpływ na ocenę, czy w toku postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową doszło do naruszenia praw osób trzecich, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r.
W ocenie sądu przywołana teza, wypowiedziana przez NSA w innej sprawie, w powołanym wyroku z 12 grudnia 2013 r., I OSK 1183/12, jest nieadekwatna w okolicznościach niniejszej sprawy. Tu bowiem legitymacja podmiotów, które złożyły wniosek dekretowy (w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego) z [...] lutego 1949 r. (Z. A., S. F. i S. A.) jest bezsporna, gdyż byli oni przed wejściem w życie dekretu właścicielami spornej nieruchomości. Złożenie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i nierozpoznanie go ostateczną decyzją do dnia 5 grudnia 1990 r. powoduje, że uwłaszczenie w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. może naruszać prawa osób trzecich (zob. zdanie drugie tego przepisu), co stanowi negatywną przesłankę do uwłaszczenia z mocy prawa. W przypadku czasowego zbiegu postępowań prowadzonych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. pierwszeństwo ma to pierwsze, gdyż potwierdzenie uwłaszczenia z mocy prawa w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. może uniemożliwić realizację roszczenia zgłoszonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, a tym samym naruszyć prawa osób trzecich.
Prawa osób trzecich, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., to nie tylko prawa rzeczowe do nieruchomości, ale także roszczenia, które mogą prowadzić do powstania praw rzeczowych na nieruchomości (zob. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I OSK 3155/15).
W niniejszej sprawie w dniu 5 grudnia 1990 r. wniosek dekretowy z [...] lutego 1949 r. nie był jeszcze rozpoznany decyzją ostateczną. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem z [...] grudnia 1958 r. odmówiło S. A. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], ale od decyzji tej zostało wniesione odwołanie, które zostało rozpatrzone dopiero decyzją Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2009 r., uchylającą orzeczenie z [...] grudnia 1958 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zatem postępowanie dekretowe jest cały czas w toku. Sprawa uwłaszczenia w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. nie mogła być w takiej sytuacji rozstrzygnięta z uwagi na pierwszeństwo praw osób trzecich (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., I OSK 841/15). Nie ma więc podstaw do zawieszania postępowania nadzorczego wobec decyzji uwłaszczeniowej, która została wydana przed rozpatrzeniem praw osób trzecich.
Fakt ten organ nadzoru powinien ocenić w kontekście bytu prawnego decyzji uwłaszczeniowej, gdyż to ta decyzja może stanąć na drodze do realizacji praw osób trzecich. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy prawa osób trzecich istnieją, w kontekście uwłaszczenia w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. i nie ma tu miejsca na żadne zagadnienie wstępne. Nie ma więc przeszkód do rozstrzygania o decyzji uwłaszczeniowej w trybie nadzorczym. Organ nadzoru naruszył więc art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.
Jeszcze tylko dla porządku zauważyć należy, że sąd przychylił się do tych poglądów orzecznictwa, które dopuszczają możliwość skargi na postanowienie, bez uprzedniego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na gruncie art. 52 § 3 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 1154/18).
Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.