Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja/organ") decyzją z [...] grudnia 2022 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] października 2021 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej położonej w jednostce ewidencyjnej Miasto [...], obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...] w [...].
Komisja przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z [...] października 2021 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn.zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności opisanych powyżej nieruchomości.
W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że nieruchomości opisane w sentencji jego decyzji stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Wojewoda zaznaczył również, że z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na dzień 27 maja 1990 r. wynika, że działki nr: [...], [...] i [...] opisano symbolem użytku "Tk" - tereny kolejowe. Obecnie działki nr [...] i [...] dodatkowo oznaczone zostały użytkiem "dr" - drogi, natomiast działka nr [...] obecnie oznaczona jest symbolami "B" - tereny mieszkaniowe i "dr" - drogi. Zgodnie natomiast z informacjami przedstawionymi przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w [...] działki nr [...], [...], [...] w dniu 27 maja 1990 r. w części zajęte były pasem drogowym ulicy [...] w [...]. Ulica [...] zgodnie z uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1986 r. zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich (poz. [...]).
Z akt sprawy wynika ponadto, że nieruchomość leży w sąsiedztwie terenów kolejowych, a na działkach nr [...] i [...] posadowione są budynki. Wojewoda nadmienił, że pismem z 15 lipca 2015 r. Prezydent Miasta [...] przekazał mapę z projektem podziału działek nr [...], [...] i [...] na działki nr [...] o powierzchni [...] ha - obejmującej pas drogi publicznej ul. [...] oraz nr [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha stanowiących resztę nieruchomości, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Prezydent Miasta [...] wskazał, że [...] złożyły do Wojewody wniosek o uwłaszczenie na przedmiotowym gruncie, w związku z czym wniosek komunalizacyjny ograniczony został do tej części działek nr [...], [...] i [...], które według stanu na dzień 27 maja 1990 r. stanowiły grunt zajęty pod gminną drogę publiczną. Wojewoda ustalił ponadto, że działki nr [...], [...] i [...] objęte były decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z [...] marca 1988 r., nr [...]. o naliczeniu [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] opłaty z tytułu zarządu gruntem, która została zmieniona w zakresie ustalenia wysokości opłat decyzją z [...] stycznia 1989 r., nr [...].
Wojewoda wskazał także, że zgodnie z art. 22 oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona dróg lokalnych miejskich w granicach miast, w których terenowym organem administracji państwowej był prezydent miasta, należała do organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Dlatego też w ocenie Wojewody należy uznać, że pomimo wydania ww. decyzji o opłatach w odniesieniu do przedmiotowego gruntu, faktyczny zarząd opisanymi parcelami, które zajęte były pod drogi lokalne miejskie, pełnił terenowy organ administracji państwowej.
Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie została obciążona prawem użytkowania (zarządu) zgodnie z obowiązującymi przed 27 maja 1990 r. przepisami, bowiem nie została wydana decyzja o przekazaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie lub zarząd. Jak dodał, wobec tego, że w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono dokumentów potwierdzających, aby przedmiotowa nieruchomość Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. obciążona była prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz aby podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., uznać należy, że należała ona do podmiotów wyszczególnionych w jej art. 5 ust. 1 pkt 1.
Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody złożyły [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "[...] SA/Skarżąca").
Po rozpatrzeniu złożonego przez [...] SA odwołania, Komisja, decyzją z [...] grudnia 2022 r., utrzymała w mocy decyzję Wojewody z [...] października 2021 r.
W uzasadnieniu swojej decyzji Komisja wyjaśniła, że w pełni zgadza się i aprobuje ustalenia faktyczne organu I instancji. Komisja obszernie przytoczyła mający zastosowanie w niniejszej sprawie stan prawny i dokonała jego omówienia. W szczególności organ przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i wyjaśnił tryb i zasady stosowania tego przepisu. Organ wyjaśnił również i szeroko omówił, w świetle dotychczas obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, znaczenie i rozumienie użytego w powołanych przepisach pojęcia "należące do". W szczególności wskazał, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd.
Komisja stwierdziła, że z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Skoro zatem w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu.
Jeśli zatem organ mógł w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji rządowej. Organ wyjaśnił przy tym, że akty regulujące status prawny [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. [...] SA nie wykazało natomiast, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że brak jest i było przepisu, który nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby określonego przedsiębiorstwa państwowego np. wskutek umowy lub decyzji uwłaszczeniowej, łączył ex lege z powstaniem uprawnienia dla tego przedsiębiorstwa. Mając na uwadze powyższe Komisja uznała, że sporna nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy [...].
Na ww. decyzję Komisji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] SA. W skardze do Sądu zarzuciła zaskarżonej decyzji Komisji naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:
- 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.,) w związku z art. 11 ust. 1 tejże ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd Nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy;
- 2) art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
- 3) art. oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy i zignorowanie okoliczności świadczących o tym, że Gmina [...] nie nabyła nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. [...] SA wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę [...], a gdyby nie było to możliwe – przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, jak też o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz [...] SA.
W uzasadnieniu skargi wskazano na argumenty przemawiające zdaniem Skarżącej za zasadnością skargi.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana przez Komisję utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z [...] października 2021 r. dotyczącą komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa komunalizacyjna").
Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Komisja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody, naruszają przepisy postępowania wskazane w skardze w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, za przedwczesną, zdaniem Sądu, uznać należy ocenę zarzutów naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bowiem dopiero konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy i jego prawidłowa ocena będą miały zasadniczy wpływ na zgodne z prawem rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.
Organy przyjęły w sprawie, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] (dalej jako "[...]") nie przysługiwało do spornych nieruchomości (działek nr: [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha) w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie wykazane bowiem zostało, zdaniem organów, spełnienie ustawowej przesłanki warunkującej istnienie po stronie [...] prawa zarządu, tj. dokumentu potwierdzającego uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organy do konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. A zatem organy uznały, że sporna nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy [...].
Tym bardziej, że jak zauważyły organy obu instancji, działki nr: [...], [...], [...] w dniu 27 maja 1990 r. w części zajęte są pasem drogowym drogi publicznej - ulicy [...] w [...], zaliczonej uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1986 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich (poz. 1409209). Jak natomiast stanowił ówcześnie obowiązujący przepis art. 22 oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona dróg lokalnych miejskich w granicach miast, w których terenowym organem administracji państwowej był prezydent miasta, należała do organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Na tej podstawie organy zajęły stanowisko, zgodnie z którym zarząd z mocy prawa opisanymi parcelami (w częściach), które zajęte były pod drogi lokalne miejskie, pełnił terenowy organ administracji państwowej.
Uszło jednak uwadze organów obu instancji, że z pisma Prezydenta Miasta [...] z 22 kwietnia 2016 r. (w aktach sprawy) wynika, że na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z [...] marca 1988 r., nr [...]. została naliczona [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] opłata z tytułu zarządu gruntami działek nr: [...], [...] oraz [...], która to decyzja została następnie zmieniona w zakresie ustalenia wysokości opłat decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1989 r., nr [...]. Powyższe może świadczyć o tym, że cześć nieruchomości zawierającej się w działkach nr: [...], [...] oraz [...] (nie zajętej pod drogę publiczną) w dacie relewantnej 27 maja 1990 r. mogła pozostawać w zarządzie [...]. W sytuacji bowiem gdy w aktach sprawy brak jest decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, co w niniejszej jest okolicznością bezsporną, to w treści decyzji o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu zarządu, może znajdować się wzmianka wskazująca na konkretną decyzję administracyjną, na podstawie której zostało ustanowione prawo zarządu.
Brak tych decyzji (opłatowych) w aktach sprawy nie pozwala jednak w sposób jednoznaczny wyjaśnić powstałych w tym zakresie wątpliwości. Organy obu instancji zaniechały bowiem podjęcia jakichkolwiek czynności, przede wszystkim poprzez podjęcie próby uzyskania przedmiotowych decyzji opłatowych z Urzędu Miasta [...], lub w sytuacji gdy nie zostaną one tam odnalezione – wystąpienie do archiwów państwowych w celu ich pozyskania.
W ocenie Sądu, zarówno organ I instancji, jak i Komisja, przedwcześnie przyjęły zatem, że były podstawy do stwierdzenia komunalizacji na rzecz Gminy [...] także tej części mienia państwowego, które nie było w dacie 27 maja 1990 r. zajęte pod drogę publiczną – ulicę [...].
Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, organy nie przeprowadziły w niniejszej sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych.
Zasadne są zatem, zdaniem Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 7 k.p.a. statuujący zasadę prawdy obiektywnej stanowi nakaz skierowany do organu administracji państwowej zobowiązując organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 roku, sygn. akt I OSK 445/19, Lex nr 3020326). Skuteczne powołanie się na naruszenie art. 7 k.p.a. może odnieść skutek jedynie w sytuacji, kiedy miałoby to wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Wobec zasadniczych braków materiału dowodowego sprawy, nie sposób bowiem ponad wszelką wątpliwość wykluczyć tego, że w relewantnym dla sprawy okresie [...] była zarządcą części działek nr: [...], [...] oraz [...] stanowiących –według danych ewidencyjnych – tereny kolejowe.
Wyjaśnić przy tym należy, że z uwagi na sposób sformułowania sentencji decyzji organów, w których stwierdzono fakt komunalizacji całości przedmiotowych działek, nie jest obecnie możliwym uchylenie wskazanych decyzji jedynie w części dotyczącej nieruchomości nie zajętej pod drogę publiczną. Z tego powodu Sąd był zmuszony uchylić w całości zaskarżone decyzje.
W takim przypadku przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda uzupełni materiał dowodowy sprawy we wskazanym przez Sąd zakresie, i następnie na jego podstawie zdecyduje o kierunku rozstrzygnięcia. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku) – obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu na rzecz Skarżącej kwoty 200 zł (wpis od skargi).