Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju (dalej: organ/GGK) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia E. P. z dnia [...] grudnia 2019 r. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Podaniem z dnia [...] października 2019 r., E. P. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako: WINGiK) z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], orzekającej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zarejestrowanej w Starostwie Powiatowym w [...] pod numerem [...] (...). W wyniku rozpoznania tego podania, WINGiK - działając na podstawie art. 61a k.p.a. wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. E. P. pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., złożyła zażalenie na ww. postanowienie WINGiK z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...], do Głównego Geodety Kraju. Główny Geodeta Kraju, rozpoznając przedmiotowe zażalenie, wskazał, że organ do którego wpływa określone żądanie, zobligowany jest do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w danym przypadku.
W razie stwierdzenia negatywnych przesłanek wymienionych w art. 61 a k.p.a., mianowicie, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie, E. P. swoje żądanie stwierdzenia nieważności wystosowała w stosunku do decyzji Starosty [...], która w wyniku rozpoznania odwołania, została utrzymana w mocy ostateczną decyzją WINGiK z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...]. Organ wskazał, że właśnie decyzja WINGiK - w tym przypadku - rozstrzygała sprawę co do istoty. Prowadzenie więc postępowania nieważnościowego tylko w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja ostateczna organu odwoławczego jest nieracjonalne i przez to niedopuszczalne.
Byt prawny decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji powinien skutkować wszczęciem postępowania nieważnościowego obejmującego decyzję organu drugiej instancji, gdyż w takim postępowaniu organ właściwy, może po wyeliminowaniu decyzji ostatecznej, stwierdzić również wady nieważnościowe w decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99).
Oceniając dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego z ww. wniosku E. P., organ zauważył, że legalność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], której dotyczy jej żądanie, została już oceniona w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak; [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji WINGiK z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], utrzymującej w mocy przedmiotową decyzję Starosty [...]. Organ podniósł, że w postępowaniu tym nie dopatrzył się wad z art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. GGK stwierdził, że skoro sprawa ewentualnego stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], została rozstrzygnięta już decyzją ostateczną, to wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie jest niedopuszczalne.
Każda bowiem następna decyzja dokonująca ponownie oceny prawidłowości ww. decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., byłaby obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną), powodującą nieważność takiej decyzji. Organ podniósł, że wskazane wyżej okoliczności stanowią przedmiotowe przeszkody do wszczęcia wnioskowanego postępowania, co wypełnia przesłankę z art. 61 a § 1 k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. P. (dalej: skarżąca)
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie
- - art. 6, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 107 § 1 pkt 6, Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz art. 7 i art. 87 ust. 1, Konstytucji RP podnosząc, że zaskarżone postanowienie Głównego Geodety Kraju wydane zostało bez należytego uzasadnienia i wbrew obowiązującym przepisom prawa, czym organ ten nie budzi jej zaufania, jako centralnego organu administracji rządowej.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...],
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pismem z dnia [...].10.2019r., skierowanym zgodnie z art. 157 § 1, Kodeksu postępowania administracyjnego, do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S., żądała stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2018r. (znak: [...]). Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno nastąpić w drodze decyzji - zgodnie z art. 158 § 1, Kpa - tymczasem organ bezprawnie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Bezpodstawnie został przywołany art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, ponieważ nigdy nie nastąpiło rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Tak więc twierdzenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] - "Decyzje ZWINGiK i Starosty [...] były zatem decyzjami wydanymi w tej samej sprawie oraz "... decyzją GGK w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności rozpościera się zatem zarówno na kwestię ważności decyzji ZWINGiK jak i ważności utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...]." - są nieprawdziwe.
Zdaniem skarżącej to właśnie decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia [...].08.2019r. (znak: [...]) i jej uzasadnienie były powodem żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. To właśnie w tej decyzji jest jednoznacznie stwierdzone, że "... Główny Geodeta Kraju po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie stwierdził, aby decyzja WINGiK z dnia [...] listopada 2018r. (...) utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (...) była obarczona którakolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a....". Również wcześniej (w tej decyzji) Główny Geodeta Kraju potwierdził, że oceniał jedynie decyzje organu II instancji - zarzut ten odnosi się do ewentualnych nieprawidłowości proceduralnych organu pierwszej instancji, a nie dotyczy wadliwości samej decyzji WINGiK. Tak więc, zdaniem skarżącej, nie można mówić, że decyzja Starosty [...] była poddana procedurze stwierdzenia nieważności z powodów wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2, Kpa.
Ustalenia Głównego Geodety Kraju, poczynione w zaskarżonym postanowieniu są nietrafne, pozbawione podstaw prawnych oraz niezgodne ze stanem faktycznym. Formalne przyczyny odmowy wszczęcia postępowania, są wyłącznie subiektywnymi ocenami tego organu - art 158 § 1, Kpa jest jednoznaczny - rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Wywody o prowadzeniu postępowania wobec decyzji organu pierwszej instancji, z pominięciem decyzji organu odwoławczego zakończone stwierdzeniem jest nieracjonalne i przez to niedopuszczalne.", nie są poparte żadnym przepisem prawa - rażące naruszenie art. 107 § 1 pkt 5, Kpa. W oceni skarżącej przywołany wyrok NSA jest nietrafny, ponieważ dotyczy konkretnej sprawy (odmiennej od obecnej) - właściwie to ten wyrok potwierdza słuszność obecnie złożonej skargi. Niezrozumiałe jest twierdzenie Głównego Geodety Kraju, że "... legalność decyzji Starosty [...] (...) została oceniona (...) decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2019r., znak: [...]..." - w tej decyzji nie oceniano decyzji Starosty [...] pod względem stwierdzenia nieważności, nic również nie było o jej "legalności", wręcz przeciwnie. Nieprawdą jest twierdzenie Głównego Geodety Kraju, że decyzja Starosty [...] była oceniana pod kątem przesłanek z art. 156 § 1, Kpa - żaden organ takiej oceny wcześniej nie dokonał.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji;
- 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub przepisu szczególnego;
- 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym;
- 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Gdy zatem przeszkód formalnych do wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej organ nie dostrzega, winien wszcząć postępowanie i po jego przeprowadzeniu zgodnie z przepisami procedury zakończyć sprawę przez wydanie decyzji (pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy) lub w inny sposób. Wypadki, w których organ może odmówić wszczęcia postępowania określa art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej może zatem odmówić wszczęcia postępowania z następujących przyczyn. Po pierwsze wówczas, kiedy wystąpią tzw. przesłanki podmiotowe - a więc gdy wnoszący podanie nie jest stroną w sprawie, czyli nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Po drugie, kiedy wystąpią tzw. przesłanki przedmiotowe - a więc, gdy złożenie żądania nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania lub żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, dla której przewidziana jest droga sądowa, a właściwym jest sąd powszechny. Po trzecie, organ odmawia wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich innych przyczyn zalicza się np. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której już prowadzone jest postępowanie (por. komentarz do art. 61a k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017). Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 449/18 (CBOSA), "do innych przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie". Pogląd ten nie jest kwestionowany ani w orzecznictwie, ani w doktrynie (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 117/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 106/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 945/17 - CBOSA). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty i dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14 - CBOSA). Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. winno być zatem ograniczone do przypadku, w którym brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do jego prowadzenia - wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia odnosząc się merytorycznie do materialnoprawnych przesłanek na podstawie art. 61a § 1 kpa.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], która w wyniku rozpoznania odwołania, została utrzymana w mocy ostateczną decyzją WINGiK z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...]. Zatem, jak zasadnie wskazał organ, to decyzja WINGiK ostatecznie rozstrzygała sprawę co do istoty. Decyzja ta zaś została poddana kontroli nadzorczej w wyniku której Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...]sierpnia 2019 r., znak; [...], odmówił stwierdzenia jej nieważności, gdyż nie dopatrzył się wad z art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.
Tym samym także sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], która została utrzymana w mocy kontrolowaną w trybie nadzorczym decyzją WINGiK z [...] listopada 2018 r., została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Ponowne wydanie decyzji w sytuacji gdy postępowanie w sprawie objętej decyzją Starosty [...], której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca było już przedmiotem postępowania nadzorczego poprzez kontrolę decyzji organu II instancji stanowiłoby orzekanie w tej samej sprawie.
W tej sytuacji Sąd uznał, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć, wbrew stanowisku skarżącej, wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Tym samym zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.