Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium") postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmawiające M. K. i W. K. (dalej jako "skarżący") wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...], w prawo własności.
Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący wnioskiem z 2 grudnia 2019 r. wystąpili o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w prawo własności.
Prezydent postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., sprostowanym postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dz. nr [...], z uwagi na to, że z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika, że nieruchomość ta nie jest zabudowana. Fragment budynku znajdujący się na ww. nieruchomości przynależy faktycznie do gruntu sąsiedniego, czyli dz. nr [...], na której budynek położony jest w większej części.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o jego uchylenie zarzucając organowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 139), powoływanej dalej jako "ustawa". Skarżący wskazali, że wbrew stanowisku organu przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym (w części ok. [...] m2), bowiem na nieruchomości tej znajduje się fragment budynku, tj. ganek i wejście do budynku.
Kolegium postanowieniem z [...] lutego 2020 r. utrzymało w mocy postanowienie z [...] grudnia 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczyło treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy i wskazało, że w drodze tej ustawy dochodzi do przekształcenia wyłącznie nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, przez które rozumie się nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowię liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub o których mowa w pkt 1 lub 2 wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zgodnie z kolei z art. 1a ustawy, jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.
Kolegium zauważyło, że objęta wnioskiem skarżących dz. nr [...] nie odpowiada kryteriom zaliczenia jej do gruntu zabudowanego. Według danych z ewidencji gruntów i budynków budynek mieszkalny jednorodzinny znajduje się bowiem na nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej dz. nr [...], jako część składowa tej nieruchomości. Z treści mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że jedynie fragment tego budynku położony jest na działce będącej przedmiotem wniosku. Także z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego dla dz. nr [...] nie wynika, aby znajdował się na niej budynek. Określony został jedynie faktyczny sposób użytkowania (B-tereny mieszkaniowe). Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przynależność części budynków (ganki, schody, itp.), w razie przekroczenia granic działki w czasie zabudowy, odnosić trzeba do budynku jako całości, nie zaś do danego gruntu.
Budynek z kolei przypisany jest do gruntu, na którym znajduje się większa jego część. Kolegium zauważyło, że bezsporne jest, że istniejące na przedmiotowym gruncie elementy budowlane należą do budynku usytuowanego na odrębnej nieruchomości i nie pełnią samodzielnych funkcji budowlanych, a jedynie zapewniają normalne użytkowanie budynku usytuowanego na działce sąsiedniej. Skoro zatem budynek jednorodzinny przypisany jest do dz. nr [...], to dz. nr [...] należy uznać jako niezabudowaną na cele mieszkaniowe. Wobec powyższego Kolegium przyjęło, że nie ma podstawy do wydania żądanego zaświadczenia.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżący wnieśli o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając organowi naruszenie:
- 1. art. 6, art. 107 § 3, art. 124 § 1 i § 2, art. 126 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub błędne zastosowanie i wykładnię;
- 2. art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1a ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w przypadku posadowienia budynku mieszkalnego na większej liczbie działek niż jedna, o prawnym statusie każdej z tych działek, jako działki zabudowanej, w rozumieniu art. 1 ustawy, decyduje pełnienie samodzielnej funkcji budowlanej;
- 3. art. 4 ust. 1-7 ustawy, przez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieprawidłowe jest stanowisko organu, że w przypadku posadowienia budynku mieszkalnego na większej liczbie działek niż jedna, o prawnym statusie każdej z tych działek jako działki zabudowanej, decyduje pełnienie samodzielnej funkcji budowlanej. Jak wynika ponadto z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, na dz. nr [...] znajdują się nie tylko ganek i wejście do budynku, ale również jego ściana nośna. Bez tych części składowych budynek nie mógłby zatem istnieć. Skarżący zauważyli również, że art. 1 ustawy mówi o gruntach zabudowanych, nie zaś o działkach zabudowanych, a zatem brak jest ograniczeń w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Kolegium z [...] lutego 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.
Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
- 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
- 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 K.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.
Zważyć jednak trzeba, że niezależnie od ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, należy również brać pod uwagę stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.
I tak, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek.
Już z samego tytułu cytowanej ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe.
Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało z kolei zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
- 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
- 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
- 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Zgodnie natomiast z art. 1a ustawy jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.
Z powyższego wynika, że w świetle przepisów ustawy rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest, czy też nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy. W tym miejscu wskazać należy, że dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. 276 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;
- 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;
- 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Jak wskazuje się w doktrynie, zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu zawartej w przytoczonym wyżej przepisie ogólnej klauzuli związania danymi ewidencyjnymi było uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu istotnych parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych itd.). Przepis ten wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz Opublikowano: WKP 2019) (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 197/20; https://cbois.nsa.gov.pl).
Tymczasem z danych z ewidencji gruntów i budynków nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym. Określony został w niej jedynie faktyczny sposób użytkowania (B-tereny mieszkaniowe). Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że ww. sposób użytkowania wpisany został dopiero w dniu [...] czerwca 2019 r., zaś przed tą datą w ewidencji gruntów określony był on jako Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (por. Zawiadomienie o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych z [...] czerwca 2019 r.).
Również z treści znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego – Umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste z [...] grudnia 2007 r. Rep. [...] nie wynika, aby dz. nr [...] była działką zabudowaną, zaś oddanie jej w użytkowanie wieczyste nastąpiło w celu "poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oznaczonej jako działka nr [...] na okres równy terminowi prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz jej użytkowników wieczystych". Z kolei w akcie notarialnym – Umowie darowizny z [...] grudnia 2010 r. Rep. [...] wskazano jako zabudowaną jedynie dz. nr [...]. Także z księgi wieczystej prowadzonej dla dz. nr [...] (KW nr [...]) nie wynika, aby była ona zabudowana.
W tej sytuacji prawidłowo uznały organy, że w odniesieniu do nieruchomości skarżących brak było podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu, gdyż nieruchomość ta nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy. Nie sposób więc zarzucić Kolegium naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 6, art. 107 § 3, art. 124 § 1 i § 2, art. 126 K.p.a. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1a ustawy poprzez ich błędne zastosowanie. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość nie mieści się w definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, bowiem jest ona nieruchomością niezabudowaną.
Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżących w toku postępowania okoliczności, że przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym (w części ok. [...] m2), bowiem na nieruchomości tej znajduje się fragment budynku, tj. ganek i wejście do budynku, który w pozostałej części usytuowany jest na działce sąsiedniej, tj. dz. nr [...], wskazać należy, że przynależność ww. zabudowania do działki mającej stanowić przedmiot przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ma charakter wyłącznie faktyczny, nieformalny, niemający znaczenia w sprawie.
Co więcej, przynależność do gruntu, w razie przekroczenia granic działki w czasie zabudowy, odnosić trzeba do budynku jako całości. Zasada, że budynek wzniesiony na gruncie stanowić będzie część składową gruntu, a co za tym idzie będzie on własnością właściciela gruntu, nie ma zastosowania w sytuacji, gdy budynek został wzniesiony z przekroczeniem granic gruntu. Wówczas budynek przypisany jest do gruntu, na którym znajduje się większa jego część (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 9 lutego 2007 r., sygn. akt III CZP 159/06, Lex nr 272465). Zatem usytuowanie części budynku na cudzej nieruchomości nie powoduje automatycznie, w myśl zasady superficies solo cedit, że część ta staje się częścią składową tej nieruchomości, chociaż jest z nią trwale związana, lecz pozostaje nadal częścią składową całego budynku.
Wobec powyższego prawidłowo uznały organy orzekające w sprawie, że wniosek skarżących dotyczył przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu niezabudowanego, na którym znajduje się jedynie niewielka część budynku będącego elementem zabudowy usytuowanej na sąsiedniej nieruchomości, nie zaś gruntu zabudowanego obiektami budowlanymi.
W tej sytuacji organy słusznie odmówiły wydania zaświadczenie żądanej treści. Podnieść wypada, że celem ustawy jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Gramatyczna wykładnia przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zakresem regulacji objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tych względów, przekształceniem nie zostaną objęte nieruchomości wolne od zabudowy lub zabudowane innymi, niż określone w ustawie obiektami, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Niezasadny jest więc również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1-7 ustawy, skoro organy obu instancji zgodnie uznały, że przedmiotowa nieruchomość nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.