Uzasadnienie
Decyzją z 5 stycznia 2023 r., nr SKO.4000-2469/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, po rozpoznaniu odwołania J. P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z 27 października 2022 r., nr GOPS-DW.4570.714.2022, o odmowie przyznania dodatku węglowego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Wnioskiem z 29 sierpnia 2022 r. J. P. wystąpiła o wypłatę dodatku węglowego. We wniosku podała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, które znajduje się w budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania - kocioł na paliwo stałe.
Decyzją z 27 października 2022 r. Wójt Gminy L. odmówił przyznania wnioskowanego dodatku.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. P. podnosząc, że ogrzewa dom jednorodzinny centralnym ogrzewaniem, a źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe z ręcznym podawaniem paliwa. Podała, że jako paliwa stałego używa głównie węgla, a drewna używa dla lepszego wypalania niskiej jakości węgla. Wskazała również, że wobec tego, że nie mogła kupić węgla, paliła w piecu do centralnego ogrzewania drewnem i tak, zgodnie z prawdą, podała w zeznaniu. Odwołująca podkreśliła, że kocioł na paliwo stale jest jednak przystosowany do palenia węglem i używa węgla, a jedynie w przypadku braku węgla z konieczności paliła drewnem.
Decyzją z 5 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z 27 października 2022 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisów ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Zgodnie z tymi regulacjami, główne źródło ogrzewania, wskazane we wniosku o wypłatę dodatku węglowego, musi być wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust 1 tej ustawy.
Jednocześnie ustawą z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego przez gospodarstwa domowe znowelizowano ustawę z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Nowe przepisy umożliwiają przyznanie dodatku węglowego również gdy źródło ogrzewania zostało wpisane/zgłoszone do CEEB po 11 sierpnia 2022 r. lub w ogóle nie zostało wpisane/zgłoszone do CEEB (w tych przypadkach konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego).
Kolegium podniosło, że w odniesieniu do budynku jednorodzinnego (adres: [...], [...] L.) w dniu 9 lutego 2022 r. złożono deklarację do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB) dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw. W ww. deklaracji jako zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła zgłoszono: kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pelet lub inny rodzaj biomasy) oraz wskazano rodzaje stosowanych w kotłach paliw stałych jako: drewno kawałkowe. Zatem na podstawie ww. deklaracji, z uwagi na to, że główne źródło ciepła nie jest zasilane węglem i paliwami węglopochodnymi, w związku z art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o dodatku węglowym, z racji zadeklarowanego jako stosowanego paliwa stałego, tj. drewna kawałkowego, dodatek węglowy skarżącej nie przysługuje. Wobec braku modyfikacji do 11 sierpnia 2022 r. przez J. P. deklaracji CEEB w zakresie paliwa wykorzystywanego we wpisanym już w tej deklaracji źródle ciepła z drewna kawałkowego na paliwo stałe (w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym), przedmiotowego dodatku nie można wnioskodawczyni przyznać.
Kolegium zaznaczyło, że nawet w sytuacji złożenia nowej deklaracji CEEB lub jej modyfikacji po 11 sierpnia 2022 r. w zakresie paliwa wykorzystywanego we wpisanym już w CEEB źródle ciepła (tj. kotle na paliwo stałe) z drewna kawałkowego na węgiel i paliwa węglopochodne oraz drewno kawałkowe, dodatek węglowy i tak nie może być przyznany. Znowelizowane przepisy ustawy o dodatku węglowym nadal nie przewidują bowiem możliwości przyznania tego dodatku w przypadku gdy po 11 sierpnia 2022 r. zmodyfikowano deklarację CEEB, która to modyfikacja stworzyła możliwość uzyskania dodatku węglowego.
Mając zatem na uwadze zaistniały w sprawie stan faktyczny oraz obowiązujący w tym zakresie stan prawny, organ odwoławczy uznał, że decyzja Wójta Gminy L. odpowiada prawu, a podniesiona w odwołaniu argumentacja nie może zostać uwzględniona.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. P. Skarżąca wyjaśniła, że dom o powierzchni 80 m2, w którym obecnie mieszka sama, jest ogrzewany tzw. centralnym ogrzewaniem, a źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe z ręcznym podawaniem paliwa. Wskazała, że jako główne paliwo w tzw. piecu do centralnego ogrzewania jest węgiel, natomiast drewna kawałkowego używa do rozpalania i do lepszego wypalania niskiej jakości węgla. Skarżąca podniosła, że wobec tego, że nie mogła kupić węgla z powodu zarówno braku na rynku jak i bardzo wysokiej ceny, z konieczności paliła drewnem pochodzącym z rozbiórki starego budynku gospodarczego (wiata) i przycinanych gałęzi wierzbowych w gospodarstwie. Z tego powodu do CEEB zgodnie z prawdą podała jako paliwo drewno kawałkowe, co potwierdziło tylko stan na dzień składania deklaracji.
Jednakże w jej przypadku paliwem jest węgiel kamienny i to, że podała stan na dzień składania deklaracji do CEEB, nie może przekreślać faktu, że ogrzewa dom głównie węglem. Skarżąca zarzuciła, że w jej sytuacji nie został przeprowadzony wywiad środowiskowy w celu weryfikacji złożonego wniosku i wyjaśnienia z nią wątpliwości. Podniosła, że czuje się pokrzywdzona przez GOPS, co podważyło jej zaufanie do działania organów publicznych z uwagi na nierówne traktowanie obywateli i brak działania na ich korzyść, do czego te instytucje są zobowiązane.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 5 sierpnia 2022 r.".
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Z kolei art. 2 ust. 3 ustawy stanowi, że przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
W niniejszej sprawie skarżąca w dniu 9 lutego 2022 r. złożyła do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków deklarację (dalej zwaną "deklaracją CEEB"), w której jako rodzaj paliwa stałego stosowanego w kotle na paliwo stałe zgłosiła "drewno kawałkowe" (rubryka B03 deklaracji).
Kolegium podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, że skoro zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy uprawnionymi do dodatku węglowego są osoby prowadzące gospodarstwo domowe, którego głównym źródłem ciepła jest spalanie węgla kamiennego, brykietu lub peletu zawierającego co najmniej 85% węgla kamiennego, a w złożonej do dnia 11 sierpnia 2022 r. deklaracji CEEB jako rodzaj paliwa skarżąca wskazała "drewno kawałkowe", to wnioskowany dodatek skarżącej nie przysługuje.
Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedwcześnie organy odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego dodatku węglowego.
Jak bowiem wynika z akt sprawy weryfikacji wniosku skarżącej o przyznanie przedmiotowego dodatku organ dokonał poprzez proste porównanie danych wskazanych w deklaracji CEEB oraz art. 2 ust. 3 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. Kolegium pominęło jednak, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji ww. ustawa zawierała znajdujące zastosowanie w sprawie regulacje zawarte w art. 2 ust. 15a – 15e. Wskazane przepisy zostały dodane do ustawy o dodatku węglowym na mocy art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1967), zwanej dalej "ustawą z 15 września 2022 r." Zgodnie z art. 64 ustawy z 15 września 2022 r. weszła ona w życie w dniu 20 września 2022 r. Z kolei art. 52 ustawy z 15 września 2022 r. stanowi, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie ustawy o dodatku węglowym, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą z 15 września 2022 r. Wobec wszczęcia niniejszego postępowania na wniosek skarżącej z 29 sierpnia 2022 r. nie budzi wątpliwości, że przepisy dodane do ustawy z 5 sierpnia 2022 r. wspomnianą nowelizacją znajdą zastosowanie w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 2 ust. 15a ustawy, dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768), 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2021 ze zm.) oraz 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że o ile deklaracja CEEB jest podstawowym dokumentem, na podstawie którego organ dokonuje weryfikacji wniosku o przyznanie dodatku węglowego, to nie jest to jedyny dowód podlegający uwzględnieniu. Organ może bowiem weryfikować wniosek o wypłatę dodatku węglowego w oparciu o dokumenty wskazane przykładowo w art. 2 ust. 15a ustawy. Katalog zawarty w tym przepisie ma charakter otwarty, o czym świadczy użyte w nim sformułowanie "w szczególności". Powyższe nie wyklucza zatem innych rodzajów dokumentacji, z których wywieść można okoliczności istotne dla wyniku sprawy o przyznanie dodatku węglowego. W niniejszej sprawie skarżąca w odwołaniu wyjaśniła, że użytkowany kocioł na paliwo stałe jest przystosowany do palenia węglem i używa węgla. Wobec jednak braku możliwości kupna węgla paliła w piecu do centralnego ogrzewania drewnem i tak, zgodnie z prawdą, podała w deklaracji CEEB.
Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że wobec złożonej deklaracji CEEB i braku jej modyfikacji w terminie do 11 sierpnia 2022 r. wnioskowany dodatek skarżącej nie przysługuje. Sąd podkreśla, że wnioskodawca nie musi posiadać fachowej wiedzy w zakresie kwalifikacji danych paliw stałych. Deklaracja CEEB, choć "w szczególności" brana pod uwagę przez organ podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, nie jest w przepisach ustawy, co już podkreślono wyżej, opisywana jako jedyny dokument podlegający analizie organu w związku z wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego. Tego jednak organ pierwszej instancji nie dostrzegł, a stanowisko to podzielił organ odwoławczy.
Kolegium całkowicie pominęło twierdzenia skarżącej, że głównym paliwem wykorzystywanym w kotle ogrzewającym jej gospodarstwo domowe jest węgiel. Organy nie wezwały skarżącej o ewentualne dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie, np. poprzez przedłożenie dokumentacji dotyczącej faktur za zakup węgla.
Organy nie skorzystały ponadto z możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, do czego upoważniał art. 2 ust. 15b ustawy (również dodany ustawą z 15 września 2022 r.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych; przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c), a w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d). "Wątpliwości co do gospodarstwa domowego wnioskodawcy" w zakresie w jakim dotyczą rodzaju wykorzystywanego paliwa są, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wyraźne, a to w świetle treści wniosku z 29 sierpnia 2022 r. (w którym skarżąca wskazywała, że korzysta z kotła na paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy.), deklaracji z 9 lutego 2022 r. (gdzie wskazała, że stosuje drewno kawałkowe), jak też stanowiska wyrażonego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Powyższe powinien uwzględnić organ odwoławczy.
W ocenie Sądu, literalne podejście do brzmienia przepisów ustawy nie jest uzasadnione w kontekście celów tej regulacji. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.2471), (...) projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego.
Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Proponowane rozwiązania związane z wypłatą dodatku węglowego uzupełniono o inne regulacje, o tożsamym celu, czyli zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa".
Z powyższego wynika, że ratio legis wprowadzonego ustawą świadczenia koncentruje się na udzieleniu pomocy w postaci dodatku węglowego jak największej liczbie gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Potwierdza to również treść art. 2 ust. 15f i 15g ustawy (wprowadzonych nowelizacją ustawy z dniem 3 listopada 2022 r. na mocy ustawy z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych). Zgodnie z powyższymi przepisami dodatek węglowy przyznaje się, w opisanych tam okolicznościach, nawet w sytuacji niezłożenia wniosku przez stronę oraz niezgłoszenia lub niewpisania głównego źródła ogrzewania w deklaracji CEEB, a które to przepisy przewidują w tym zakresie działanie organu z urzędu. Przepisy te obowiązywały już na etapie wydawania decyzji przez organ odwoławczy.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie spełnia celów ustawy takie postępowanie organu rozpoznającego wniosek o przyznanie przewidzianego w niej świadczenia, w którym kwestia zgodnego z prawdą oznaczenia rodzaju paliwa w formularzu deklaracji ma prymat nad faktycznym stanem rzeczy w zakresie rodzaju wykorzystywanego paliwa.
Celem instrumentów określonych w art. 2 ust. 15 oraz 15a i 15b i nast. jest umożliwienie organowi dokonania wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego w zakresie przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego dodatku. Ponadto, rozpoznając sprawę z wniosku o ten dodatek organ związany jest ogólnymi zasadami postępowania dowodowego opisanymi w k.p.a. Organ winien zatem w toku postępowania stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 § 1 k.p.a.). Organ winien ponadto działać w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także należycie i wyczerpującego informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).
Jednocześnie, zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że organy obu instancji nie podjęły próby wyjaśnienia wątpliwości związanych ze sprzecznymi oświadczeniami skarżącej w deklaracji CEEB i we wniosku, a także stanowiska wyrażonego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Organy nie wykorzystały instrumentów procesowych przewidzianych w art. 2 ust. 15 i nast. ustawy o dodatku węglowym. Nie wezwały skarżącej do złożenia stosownych wyjaśnień, nie poinformowały również o okolicznościach mających wpływ na możliwość pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku. Rozpoznając sprawę w drugiej instancji organ odwoławczy całkowicie pominął twierdzenia skarżącej wskazując na pierwszeństwo złożonej deklaracji CEEB.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną i wskazania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.