Uzasadnienie
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr[...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1980 r., [...], w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w L. w obrębie ulic:[...], oznaczoną jako działka [...] o pow. [...] m2, stanowiącą współwłasność K. S. i T. S. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] maja 1980 r., nr[...], Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. w obrębie ulic:[...], oznaczonej jako działka [...] stanowiącej współwłasność K. S i T. S. Odszkodowanie ustalono w wysokości [...] zł., w tym: [...] zł za grunt budowlany i [...] zł. za uprawy rolne.
Wnioskiem z dnia 3 października 2009 r. z K. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania oraz z wnioskiem o wznowienie postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Prezydent Miasta L. przekazał ww. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania Wojewodzie [...] do rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr[...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. Powyższa decyzja uchylona została orzeczeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...]września 2010 r., nr [...] i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr[...], Wojewoda [...] ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1980 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby badane orzeczenie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, gdyż odszkodowanie ustalono na podstawie obowiązujących wówczas przepisów.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. S. i T. S. zarzucając, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisy art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy oceniać zaskarżoną decyzję.
Organ przypomniał, że w dniu 5 maja 1980 r. Prezydent Miasta L. przeprowadził rozprawę administracyjną, co potwierdza protokół znajdujący się w aktach. W rozprawie - mimo prawidłowego zawiadomienia - nie wzięli udziału ani K. S. ani T. S. Nie uczestniczył w niej również biegły. Jednakże brak tego ostatniego nie może świadczyć, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, co uzasadniałoby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Biegli rzeczoznawcy brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych. Rzeczoznawca budowlany ds. wywłaszczeń Urzędu Wojewódzkiego w L. H. O. sporządził opinię w dniu [...] marca 1980 r., natomiast rzeczoznawca rolny ds. wywłaszczeń Urzędu Wojewódzkiego w L. K. N. w dniu [...] kwietnia 1980 r. Obie opinie zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz przepisów wykonawczych, w tym zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...]października 1972 r., nr [...] w sprawie ustalania wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na obszarze województwa[...].
Minister nie zgodził się ponadto z zarzutami odwołujących się, związanych z powołaniem biegłych przez inny organ, gdyż przepisy dotyczące wywłaszczeń szczegółowo regulowały zasady przyznawania odszkodowań: ceny gruntów miały charakter cen sztywnych. Bez znaczenia był również zarzut sporządzenia operatów przez osoby nie mające do tego uprawnień, gdyż zarówno rzeczoznawca H. O., jak i rzeczoznawca K. N., byli biegłymi z listy Urzędu Wojewódzkiego w[...].
Minister wskazał również, że przedmiotowej sprawie odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości, gdyż za grunt biegły rzeczoznawca przyjął - stosownie do ww. zarządzenia Wojewody [...] z dnia [...] października 1972 r. - kwotę [...] zł za 1 ha. Natomiast odszkodowanie za uprawy zostało ustalone na podstawie ustawy, decyzji Prezesa Centralnego Związku Kółek Rolniczych z dnia [...] września 1979 r., nr [...]w sprawie cen usług rolniczych oraz notowań Wojewódzkiego Urzędu Statystycznego w L. o cenach płodów rolnych kształtujących się w obrocie między rolnikami. Organ zauważył, że byli właściciele nie kwestionowali wysokości odszkodowania na żadnym etapie prowadzonego postępowania.
Odnośnie zarzutu nie przyznania nieruchomości zamiennej Minister wskazał, iż nieruchomość zamienna mogła być przyznana wyłącznie na żądanie właściciela, a w aktach archiwalnych brak jest jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o tym, iż taki wniosek został złożony.
Wobec powyższego Minister stwierdził brak naruszenia przesłanek ustawowych wymogów dotyczących przyznania odszkodowania, a co za tym idzie brak podstaw do stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej określonej w art. 156 § 1 Kpa.
Odnosząc się natomiast do kwestii wznowienia postępowania Minister wskazał na niedopuszczalność wydania rozstrzygnięcia w sprawie możliwości wznowienia w decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności, gdyż są to dwa odrębne postępowania.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. i T. S., wnosząc o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu skargi strona wskazała, że czuje się pokrzywdzone wadliwymi decyzjami administracyjnymi, które naruszyły jej prawo do dochodzenia słusznego odszkodowania, które w jej ocenie powinno być ustalane według wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości jaką przedstawia ona w dniu wydania decyzji. Skarżący podnieśli, że PRL-u funkcjonowały stałe stawki urzędowe dotyczące wyceny za wywłaszczone nieruchomości, które były wysoce moralnie krzywdzące.
Skarżący wskazali, że za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji przemawiał sposób w jaki doszło do oszacowania nieruchomości. Przede wszystkim operat szacunkowy określający wartość wywłaszczanej nieruchomości sporządzony został przez osobę nie posiadającą ku temu stosownych uprawnień, bowiem był to jedynie rzeczoznawca budowlany. Dodatkowo ocena wartości i wysokość odszkodowania za nieruchomość sporządzona została na zlecenie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie nieruchomości. Następnie w nawiązaniu do tej opinii, organ wywłaszczeniowy orzekł o wysokości odszkodowania za nieruchomość.
Ponadto pomimo wezwania, rzeczoznawca nie uczestniczył w rozprawie administracyjnej, co uniemożliwiło jego wysłuchanie. Skarżący wskazali również, na pominięcie wniosku stron o przyznanie nieruchomości zamiennej, mimo że w czasie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego wniosek taki składany był ustnie do protokołu. Powyższe uchybienia w ocenie skarżących uzasadniają zarzut rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i bezsprzecznie świadczą o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu oraz o odszkodowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.
Zgodnie z jednolicie utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, rażące naruszenie prawa polega na oczywistej sprzeczności treści decyzji z przepisem prawa, a naruszenie takie nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym praworządnego państwa.
Należy przede wszystkim podnieść, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, lecz rozstrzygać wyłącznie co do nieważności decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego. Samo przeświadczenie skarżących o doznanej przez nich krzywdzie w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego z powodu otrzymania odszkodowania w niskiej kwocie nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności w tej części decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1980 r.
Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organów obydwu instancji, że decyzja wywłaszczeniowa w części dotyczącej odszkodowania, będąca przedmiotem postępowania nadzorczego, nie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.
Wbrew twierdzeniom skargi kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] została wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami.
Zarzuty skarżących dotyczące ustalenia ceny za wywłaszczaną nieruchomość oraz nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, poprzez przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłych - są chybione. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym, podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, w którym Sąd stwierdził, że stosownie do art. 22 odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Zatem z przepisu ww. art. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy natomiast, jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez współwłaścicieli kwoty odszkodowania, wynikające z opinii nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ administracji prawidłowo uznał, że nieobecność biegłych na rozprawie w dniu 26 maja 1980 r. nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. Rozprawa administracyjna została przeprowadzona, na rozprawę mimo zawiadomienia o jej terminie. (w aktach administracyjnych znajduje się potwierdzenie odbioru zawiadomienia o rozprawie odszkodowawczej dla małżonków S. noszące datę 28 kwietnia 1980 r.), skarżący K. i T. S. nie stawili się. Mieli zatem zagwarantowaną możliwość czynnego udziału w postępowaniu.
Również opinie biegłych zawierające uzasadnienie były im znane. Z przepisu art. 22 wynika norma nakazująca przeprowadzenie rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji, gdy brak jest jednoznacznego dowodu wskazującego na kwestionowanie przez współwłaścicieli kwoty odszkodowania, nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Zatem biorąc powyższe pod uwagę oraz bierność w kontrolowanym postępowaniu małżonków S., trudno uznać powyższe uchybienia za rażące naruszenie prawa.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących, że organ rozstrzygający sprawę przyjął do wyceny opinię rzeczoznawców powołanych przez podmiot, który wnioskował o wywłaszczenie, Sąd uznał, że osoby te były uprawnione do sporządzania takich opinii i sporządziły je prawidłowo. Skoro skarżący nie kwestionowała ich w postępowaniu wywłaszczeniowym, to nie naruszają one prawa, a ponadto zostały wykonane przez uprawnione osoby. Zatem okoliczność ich sporządzenia jeszcze przed wszczęciem postępowania, a także fakt, że zostały sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia - nie mogła mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1144/08), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 228/10.
Reasumując Sąd uznał, że Minister Infrastruktury wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku