Uzasadnienie
I SA /Wa 596/05
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. W., U. K. i N. K. wnosili o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia 2002 r. nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz następców prawnych byłych właścicieli prawa wieczystego użytkowania do gruntu położonego w W. przy ulicy [...], o powierzchni [...] m kw., pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej [...] stanowiącego obecnie działki o numerach [...] i [...], wykazane w księdze wieczystej Kw [...] cz. prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. Skarżący domagali się równocześnie uchylenia decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a w szczególności sprowadzające się do poglądu, że wniosek złożony w dniu 30 lipca 1985 r. dotyczył tylko żądania odszkodowania a nie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania do gruntu i zwrotu posadowionego na nim budynku.
W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego niniejsza skarga stała się - z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Jak wynika z materiału zgromadzonego przez organy w niniejszej sprawie w dniu 30 lipca 1985 r. L. W. działając w imieniu własnym oraz dzieci tj. R. W. i U. K. wystąpiła do Urzędu Dzielnicowego W. z pismem "o wypłatę odszkodowania za przejęte grunty rolne" położone w W. na terenie dawnej wsi G., ujęte w tabeli likwidacyjnej nr [...] powołując się przy tym na przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Jak wynikało z dalszej treści wniosku grunty te były sukcesywnie przejmowane, w miarę potrzeb inwestycyjnych miasta m. in. pod budowę jezdni na ulicy [...], Przemysłowego [...] oraz osiedli mieszkaniowych. Przejmowanie to miało miejsce w okresie dwudziestu lat poprzedzających wniosek a więc po 1958 r.
Nieruchomość objęta wnioskiem była w nim określona tylko informacyjnie a - zdaniem organu – wnioskodawcom chodziło o odszkodowanie "za przejęte dotychczas grunty".
Powyższy wniosek został zatem przekazany do rozpoznania - w trybie przepisu art. 83 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami) – właściwemu organowi (obecnie staroście).
W dniu 2 października 1995 r., nawiązując do w/w wniosku R. W. zwrócił się do Urzędu Dzielnicy W. o zwrot działki będącej we władaniu spadkobierców byłych właścicieli, na której prowadzą gospodarstwo rolne.
Ustalone przy tym zostało, że wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] sierpnia 1996 r. sygn. akt [...] stwierdzono, że nieruchomość położona w W. przy ulicy [...] o powierzchni [...] m kw., objęta księgą wieczystą [...] stanowiła w dniu 21 listopada 1945 r. tj. w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) własność R. W., który zmarł w 1959 r.
W oparciu o sądowe postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku organ ustalił także, iż następcami prawnymi po R. W. były dzieci tj. J. W. i N. K. oraz żona E. W. przy czym ta ostatnia nabyła spadek z wyłączeniem udziału spadkodawcy w majątku wspólnym.
Spadek po E. W. nabyły w 1978 r. jej dzieci J. W. i N. K. zaś spadek po J. W. zmarłym w 1982 r. przypadł jego z kolei dzieciom tj. R. W. i U. K. Ponadto stwierdzono także, iż przedmiotowy grunt - jako podlegający działaniu w/w dekretu [...] - został objęty w posiadanie przez gminę w dniu [...] kwietnia 1949 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Dokonując analizy stanu faktycznego w niniejszej sprawie a zwłaszcza treści w/w obu pism tj. z 1985 r. i 1995 r. w kontekście obowiązującego w tej materii ustawodawstwa, Burmistrz Gminy W. uznał, że pismo z dnia 30 listopada 1985 r. zawierało jedynie wniosek o przyznanie odszkodowania, złożony na podstawie przepisu art. 83 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obecnie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaś pismo z dnia 2 października 1995 r. zawierało wniosek nowy, odrębny, nie związany z poprzednim, w którym zgłoszono roszczenie o ustanowienie wieczystego użytkowania do gruntu i zwrot budynku. Podstawą tego wniosku był przepis art. 82 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obecnie art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ponieważ ten ostatni wniosek, zgodnie z treścią wyżej wskazanych przepisów, można było wnieść jedynie w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r.- zdaniem organu - brak było podstaw do uznania, iż rozszerzenie wniosku o żądanie zwrotu nieruchomości było prawnie skuteczne, w przypadku gdy nastąpiło ono po upływie terminu zawitego.
Ponadto podniesiono, iż sama treść pisma z dnia 2 października 1995 r. wskazuje, że wcześniejszy wniosek z 1985 r. spadkobiercy byłych właścicieli gruntu, posługując się w nim terminem "gospodarstwa rolnego", traktowali jako wniosek o odszkodowanie za przejęte przez Państwo grunty rolne a nie jako wniosek o zwrot nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym (art. 82 ust. 2 i art. 214 ust. 2 ustaw gruntowych).
W odwołaniu od powyższej decyzji R. W., U. K. i N. K. podnieśli, że pismo z dnia 30 lipca 1985 r. zostało w 1995 r. po prostu skonkretyzowane i powinno być potraktowane jako jeden, ten sam wniosek, składany w trybie przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odwołujący się akcentowali przy tym okoliczność, że przez okres siedmiu lat pismo to tak było traktowane przez organy.
Stwierdzili też, iż zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. - organy administracji powinny uwzględniać w swoich działaniach przede wszystkim słuszny interes stron i wszelkie wątpliwości rozstrzygać na ich obywateli.
Podnieśli również, iż we wniosku z 1985 r. nie wnosili o odszkodowanie za "dotychczas" przejęte grunty rolne a domagali się odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu warszawskiego.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy podzielił ocenę faktyczną i prawną dokonaną przez organ I instancji.
Dodatkowo wskazano, że choć znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek nie przekraczał [...] izb (o czym traktuje przepis art. 214 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz, że pomimo, iż wniosek z dnia 30 lipca 1985r.został złożony przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego mógł podlegać rozpoznaniu w oparciu o przepisy w/w ustawy, to odwołanie nie mogło być uwzględnione bowiem byłoby to dowolną interpretacją przepisów prawa.
W ocenie Kolegium wniosek z 1985 r. nie pozostawiał żadnych wątpliwości co do charakteru zgłoszonego żądania zaś przewlekłość postępowania administracyjnego w jego rozpoznaniu nie może przemawiać na korzyść odwołujących się.
Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi do Sądu, którą wnieśli: R. W., U. K. i N. K. W skardze skarżący twierdzili, że organy nieprawidłowo zinterpretowały ich wniosek 1985 r., gdyż winien on być traktowany jako żądanie zwrotu budynku i ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na gruncie. Powołali się przy tym na treść pisma Urzędu Gminy W. Wydział Geodezji i Nieruchomości z dnia 1 września 2000 r., w którym stwierdzono, że "istnieją przesłanki uzasadniające oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz następców prawnych d. właścicieli."
Podnieśli ponadto, że przepis art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnego zakazu zwrotu jednej nieruchomości osobom, które ubiegają się o odszkodowanie z art. 215 ust. 1 w/w ustawy.
Po wniesieniu skargi do Sądu zmarła N. K., zaś – zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] stycznia 2005 r. sygn. akt [...] spadek po niej nabyli M. K. i J. K., którzy poparli skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uznać za zasadną.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w kontekście całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.
Zasadniczym problemem w sprawie było ustalenie czy pisma z 1985 r. i 1995 r. zawierają dwa odrębne, całkowicie samodzielne roszczenia czy też w sprawie został zgłoszony jeden wniosek w 1985 r., który potem był precyzowany.
Czytając – w oderwaniu od akt sprawy – pismo z dnia 30 lipca 1985 r. istotnie odnosi się wrażenie, że intencją wnioskodawczyni było uzyskanie odszkodowania pieniężnego ("wniosek o wypłatę odszkodowania"). Na uwagę jednak zasługuje, że kolejne pismo – już następców prawnych byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości – z dnia 2 października 1995 r. w którym pojawiło się żądanie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania i zwrotu budynku, zostało sformułowane w nawiązaniu do pisma z 1985 r. Powyższe oznacza, że wnioskodawcy traktowali swoje roszczenia jako jedność.
Podkreślenia przy tym wymaga, iż również organy przez cały okres postępowania administracyjnego (do momentu wydania decyzji w I instancji) w ten sam sposób traktowały przedmiotowy wniosek.
Zasadnie skarżący powołują się w skardze na treść pisma Naczelnika Wydziału Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W. z dnia 29 listopada 1995 r., z którego wynika, że wniosek o odszkodowanie złożony przez L. W. w 1985 r. będzie rozpatrywany w trybie przepisu art. 82 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o gospodarce gruntami i postępowanie dotyczyć będzie budynku przy ulicy [...] wraz z przynależną do niego działka siedliskową.
Podkreślenia wymaga, że również w toku dalszego postępowania w ten właśnie sposób traktowany był wniosek z 1985 r. Świadczy o tym choćby treść postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] maja 1996 r. nr [...] zawieszającego przedmiotowe postępowanie do czasu ustalenia przez sąd prawa własności do spornej nieruchomości przysługującego przed 1945 r.
W postanowieniu tym określono niniejsze postępowanie jako "postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku pana R. W., L. W. oraz U. K. złożonego w dniu 30 lipca 1985 r. w sprawie zwrotu budynku i ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] (...)".
Wszczęto również postępowanie podziałowe dotyczące działki nr [...] w związku z regulacją roszczeń następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości.
Powyższe wskazuje zatem, że – pomimo wadliwej redakcji wniosku złożonego w 1985 r. – przez cały czas postępowania przed organem I instancji organ ten nie miał wątpliwości jak należy rozumieć ten wniosek.
Całkowicie dopiero odmienne jego rozumienie zostało ujawnione w decyzji Burmistrza Gminy W. z 2002 r., który to pogląd podzieliło Kolegium.
W sprawie bezsporne było, że roszczenie następców prawnych byłego właściciela nieruchomości dotyczyło nieruchomości [...], która podlegała działaniu dekretu z dnia 16 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) na której nie zostało ustanowione - zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 tego aktu - prawo własności czasowej.
W dniu 1 sierpnia 1985 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), która wygasiła ostatecznie prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w/w przepisami dekretu. Wprowadziła ona natomiast szczególne unormowania (art. 82 i 83) związane z konkretnymi sytuacjami dotyczącymi byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. Przepisy te zostały następnie powtórzone w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, z 2000 r. poz. 543 ze zm.) i są to odpowiednio art. 214 i 215. Podkreślenia wymaga, iż przepisy te stanowią regulację wyjątkową i szczególną w stosunku do ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i gminy.
Jednocześnie zawarte w nich roszczenia mają charakter jednorodny a celem ich jest częściowe zrekompensowanie strat osobom (ich następcom prawnym), które utraciły prawo własności nieruchomości w związku z wejściem w życie w/w dekretu.
W wyroku z dnia 5 maja 1992 r. sygn. akt IV SA 131/92 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił specyficzny charakter instytucji wieczystego użytkowania określonej we artykule 82 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami podnosząc, że ma ona wyraźnie charakter odszkodowawczy i stwierdzając przy tym, iż celem tego unormowania jest wyrównanie strat byłym właścicielom działek położonych na terenie W., które przeszły na rzecz Państwa na podstawie art. 1 dekretu z 1945 r.
W związku z powyższym, ze względu na ścisłe powiązanie ze sobą roszczeń określonych w przepisach art. 82 ust. 2 i 83 ustawy o gospodarce gruntami art. 214 i 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami) obowiązkiem organu było interpretowanie tego rodzaju wniosków w duchu korzystnym dla stron.
Wniosek z 1985 r., który został złożony w niniejszej sprawie oparty został na przepisach ustawy o gospodarce gruntami (ogólnie), bez powołania się na konkretny przepis a materiał dowodowy wydaje się sugerować, że – pomijając kwestię terminu wskazanego obecnie w przepisie art. 214 – pozostałe przesłanki do uwzględnienia roszczenia przewidzianego w tym przepisie są spełnione.
Jak z treści zaskarżonej decyzji wynika organ dokonał wykładni w/w pisma interpretując je jako żądanie wypłaty odszkodowania za "dotychczas" przejęte grunty, choć słowo " przejęte" we wniosku tym nie zostało użyte.
Jeśli były jakiekolwiek wątpliwości jak należy wniosek ten rozumieć, obowiązkiem organu było – przed wydaniem decyzji zwrócić się w tej kwestii do stron. Nadmienić wypada, że po złożeniu wniosku w lipcu 1985 r. przez okres 10-ciu lat w sprawie nie było prowadzone jakiekolwiek czynności z wyjątkiem poinformowania wnioskodawczyni, że ze względu na dużą liczbę wniosków nie jest możliwe dochowanie terminu z art.35 k.p.a. i sprawa zostanie rozpatrzona w terminie późniejszym. W momencie zaś, gdy wpłynął przedmiotowy wniosek przez okres kilku lat istniała możliwość poinformowania wnioskodawcy o możliwości czy też konieczności wniesienia wniosku w odrębnej bardziej odpowiedniej formie, która nie nasuwałaby żadnych wątpliwości co do intencji wnioskodawcy.
Mając na uwadze zatem, że organy nie wyjaśniły w pełni rozumienia treści pisma z dnia 30 lipca 1985 r. bowiem zinterpretowały ją bez odniesienia do intencji wnioskodawcy i całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, że w ten sposób naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 k.p.a.
Ponadto wskazać należy, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją w sposób ewidentny naruszają przepisy art. 8 i 9 k.p.a. formułujące zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zwłaszcza zasadę obowiązku organów udzielania obywatelom informacji faktycznej i prawnej.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.