Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 5 stycznia 2022 r. nr SKO.4000-1983/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 2 grudnia 2021 r. nr OPS.4702.16.2021 odmawiającą M. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką A. B. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w dniu 4 października 2021 r. M. B. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką A. B. Jak wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Siedlcach z dnia 24 lutego 2010 r., A. B. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie wydano na stałe, niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 stycznia 2010 r.
W trakcie przeprowadzonego w toku postępowania wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawczyni mieszka na stałe w miejscowości [...]. Jej córka wynajmuje w Warszawie jeden pokój w lokalu sześcioizbowym od sierpnia 2020 r. Jest zatrudniona w gabinecie masażu jako recepcjonistka w wymiarze 7 godzin w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności (brak widzenia w prawym oku, zaburzone pole widzenia w lewym oku). M. B. przyjeżdża do córki w poniedziałki, czwartki i co drugą sobotę, w dni wolne od pracy córki. W tym czasie pomaga przy robieniu zakupów, przygotowuje posiłki na kolejne dni, sprząta pokój, przygotowuje ubrania do pracy, wspólnie z córką chodzi na wizyty lekarskie, dowozi na zajęcia. A. B. pracuje, korzysta z oferty zajęć dla osób niedowidzących, przez kilka dni w tygodniu funkcjonuje samodzielnie.
Decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r. Wójt Gminy [...] odmówił M. B. przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na ustalenia wynikające z wywiadu środowiskowego i uznając, że pomoc, jaką wykonuje wnioskodawczyni nie ma charakteru pomocy stałej, a jedynie doraźnej. Z opisu opieki nie wynika, aby czynności opiekuńcze zajmowały taką część czasu, aby wnioskodawczyni nie mogła podjąć pracy zarobkowej w szczególności w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W odwołaniu od tej decyzji M. B. wyjaśniła, że jej córka zamieszkuje w wynajmowanym pokoju w [...], dzięki czemu ma łatwiejszy dostęp do rehabilitacji i leczenia, jak również aktywności sportowej czy kulturalnej. Córka nie może samodzielnie wykonywać czynności, które zagrażają jej zdrowiu m.in. gotowania i prasowania. Dodatkowo wymaga wsparcia w przyjazdach do domu i odjazdach do [...]. Pomoc nie ogranicza się wyłącznie do zapewnienia córce bezpieczeństwa podczas podróży, ale również do sprzątania wynajmowanego mieszkania, robienia zakupów oraz towarzyszenia córce w wizytach u lekarzy. Córka nie jest w stanie samodzielnie przygotować sobie ciepłego posiłku.
W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Tym samym związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Organ ocenił, że w rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, iż córka strony nie jest w stanie funkcjonować bez stałej obecności matki. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że M. B. pomaga córce 2-3 razy w tygodniu, przyjeżdżając do [...], robiąc zakupy, sprzątając pokój, prasując. Czynności stanowiące w większości szeroko rozumianą pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, są w istocie czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującej, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.
Również i pomoc w organizowaniu wizyt lekarskich czy dowożenie na zajęcia nie są jeszcze czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych całkowicie uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. Ponadto A. B. pracuje 3-4 dni w tygodniu po 7 godzin. W tym czasie strona nie sprawuje opieki nad córką.
Z tych przyczyn organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu I instancji, podnosząc, że wnioskodawczyni nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem sprawowana przez nią opieka nie stoi na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
M. B. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami logiki, wiedzy oraz doświadczenia życiowego, a przez to ustalenie, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą aktywności zawodowej a sprawowaną nad córką opieką, jak również poprzez ustalenie, że zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia jej podjęcia pracy.
Skarżąca postawiła również zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:
- - skarżąca może podjąć zatrudnienie, w sytuacji gdy sprawuje ona stałą opiekę nad niepełnosprawną córką, wymagającą pomocy i dyspozycyjności nawet pomimo zamieszkiwania w innym mieście;
- - stan niepodejmowania przez stronę zatrudnienia podczas sprawowania opieki nie stanowi spełnienia pozytywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
- - kryteria wynikające z przepisu czyli legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekuna są niewystarczające i w konsekwencji uznanie, że sprawowanie opieki nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia przez skarżącą.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozważenie możliwości uchylenia decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w istocie jest ciągle do dyspozycji córki i musi być gotowa na to, że córka w każdej chwili może potrzebować jej pomocy. Ze znajdującego się w aktach orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że córka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji.
Zdaniem skarżącej, istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że opieka sprawowana przez skarżącą ma charakter stały i trwa nieprzerwanie od wielu lat. Skarżąca na bieżąco pomaga córce w czynnościach, których samodzielnie nie mogłaby wykonywać, ponieważ zagrażają jej zdrowiu i życiu, takich choćby jak: gotowanie, sprzątanie, pranie, prasowanie, wizyty u lekarza, podróże. Ponadto skarżąca dojeżdża do córki, co również zajmuje czas. Córka w większym mieście ma zdecydowanie większy dostęp do rehabilitacji czy leczenia, a także do pracy. Ważne jest, że córka mimo swego stanu może dzięki nieustannej pomocy i wsparciu matki funkcjonować w miarę normalnie.
Skarżąca podniosła, że organ nie wziął pod uwagę faktu, że w istocie matka pozostaje do ciągłej dyspozycji córki, a czynności wykonywane na jej rzecz są niezbędne do egzystencji, którą mimo przeciwności próbuje prowadzić w miarę samodzielnie. W realiach sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że zakres obowiązków spoczywających na skarżącej, wynikający ze stanu zdrowia jej córki, niewątpliwie uniemożliwiał jej i uniemożliwia obecnie podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia.
Skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że wspólne zamieszkiwanie osoby niepełnosprawnej i jej opiekuna, nie jest warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądy administracyjne dokonują kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej jedynie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Sąd, badając zaskarżoną decyzję w świetle wyżej przedstawionych kryteriów, stwierdził, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego i procesowego, co oznacza, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.
Materialnoprawną podstawą wydanej w rozpoznawanej sprawie decyzji był art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W rozpoznawanej sprawie organ nie kwestionuje okoliczności legitymowania się przez córkę skarżącej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika z kolei konieczność zapewnienia stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Przyczyną wydania decyzji odmownej było jednak niespełnienie przez skarżącą drugiej, wymienionej w art. 17 ust. 1 ustawy, przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, tzn. niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Organy rozpatrujące niniejszą sprawę uznały bowiem, że sposób sprawowania opieki, który został szczegółowo opisany przez skarżącą w przeprowadzonym na potrzeby niniejszego postępowania wywiadzie środowiskowym, oraz niesporna okoliczność zamieszkiwania przez skarżącą w znacznej odległości od córki (tj. około 150 km), nie pozwalają przyjąć, że wykonywane przez skarżącą czynności opiekuńcze stanowią przeszkodę w podjęciu zatrudnienia.
W ocenie Sądu, z tą oceną organów należy się zgodzić. Po pierwsze, jak wskazała sama skarżąca, pomaga ona córce jedynie w niektóre dni tygodnia, kiedy w tym celu specjalnie do niej przyjeżdża. Wykonywane czynności, polegające na robieniu zakupów, przygotowywaniu posiłków na kolejne dni, sprzątaniu pokoju, prasowaniu, przygotowaniu ubrań, pomocy w dotarciu do lekarza lub na zajęcia, mogą być (i w istocie są, co wynika z oświadczenia skarżącej) wykonywane w odstępach kilkudniowych, nie wymagają natomiast codziennej obecności skarżącej w mieszkaniu córki.
Ponadto, jak słusznie zauważył organ, córka skarżącej jest zatrudniona w wymiarze 7 godzin dziennie, co oznacza, że również w tym czasie nie jest wymagane sprawowanie nad nią opieki w sposób określony w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie można zatem uznać, by sprawowana opieka miała charakter stały lub długotrwały. Skarżąca zdaje się upatrywać tych cech świadczonej pomocy w jej regularności. Jednak, zdaniem Sądu, aby pomoc miała charakter stały lub długotrwały, powinna być świadczona co do zasady codziennie, a nie jedynie sporadycznie, nawet jeśli cechuje się regularnością (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 351/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane jedynie osobom, które sprawują opiekę w takim wymiarze, że uniemożliwia im to podjęcie aktywności zawodowej.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej i powoływanego przez nią orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również w przypadku, gdy sprawujący opiekę nie mieszka wspólnie z osobą wymagającą opieki, należy zwrócić uwagę, że w sprawach, w których zapadły przywoływane w skardze wyroki, opiekun zamieszkiwał na tyle blisko od osoby, nad którą sprawował opiekę, że możliwe było pozostawanie przez niego w ciągłej dyspozycji do świadczenia tej opieki, tj. 2,1 km (sygn. akt I OSK 3946/18), 5 km (sygn. akt I OSK 1049/19) oraz 2 km (sygn. akt II SA/Rz 156/18). Tylko w takich sytuacjach sądy administracyjne uznawały, że niezamieszkiwanie wspólnie opiekuna i wymagającego pomocy nie wyklucza możliwości sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie można natomiast przyjąć, że skarżąca "pozostaje do ciągłej dyspozycji córki", skoro na co dzień przebywa około 150 km od miejsca zamieszkania córki.
Reasumując, Sąd stwierdza, że wobec niewystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wymienionej w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, organ nie naruszył tego przepisu, wydając decyzję odmawiającą przyznania świadczenia. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ prawidłowo przeprowadził bowiem postępowanie dowodowe i ustalił stan faktyczny sprawy, w tym stan zdrowia córki skarżącej oraz zakres świadczonej opieki. Spór w tej sprawie sprowadza się zaś w istocie do oceny charakteru tej opieki w kontekście możliwości podjęcia przez skarżącą aktywności zawodowej, którą to ocenę – jak wskazano wyżej – Sąd w całości podziela.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.