Uzasadnienie
Decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Starosta [...] (dalej jako organ I instancji) działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 1, 2 i 3, art. 142 ust. 1 i art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65, dalej jako ugn) odmówił M.T. (dalej też jako skarżąca) ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą w 1978r. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi C. gm. P., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...] i [...], stanowiącą część dawnej działki hipotecznej nr [...] z dawnej księgi wieczystej nr [...].
Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] (dalej jako organ II instancji/wojewoda) decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wojewoda podniósł, że zarządzeniem nr [...] z [...] lipca 1978 r. w sprawie ustalenia terenów pod budownictwo jednorodzinne i ich podziale na działki budowlane na osiedlu "[...]" Naczelnik Miasta i Gminy [...] ustalił teren położony we wsi C., gmina P. ograniczony od północy granicą K. (ul. [...]), od południowego wschodu granicą wsi W. (ul. [...]) i od zachodu ul. [...], jako teren budowlany przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne oraz zatwierdził plan podziału tego terenu na działki według załącznika graficznego dołączonego do zarządzenia. Powyższe zarządzenie wydane zostało w trybie art. 2, 5, 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192 ze zm.) oraz § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 242). Przepis zawarty w art. 10 ww. ustawy określał sztywne zasady ustalania odszkodowania.
Poprzednik prawny skarżącej – J.T. – był właścicielem nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] oznaczonej nr [...] o pow. 2201 m2. Zgodnie z opracowaniem geodezyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem nr [...] z w/wym. działki powstały nowe działki o nr: [...] o pow. 420 m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, część działki drogowej nr [...] oraz część działki drogowej nr [...]. Na podstawie ww. zarządzenia z [...] lipca 1978 r. w skład terenu budowlanego została włączona część nieruchomości będącej własnością J.T. o pow. 1851 m2, oznaczona jako działki o nr: [...] o pow. 449 m2 (przeszła na własność Skarbu Państwa), [...] o pow. 420 m2 (zachowana przez J.T. na własność), część działki nr [...] (aktualnie ozn. [...]) oraz część działki nr [...] (aktualnie ozn. [...]) o łącznej pow. 982 m2 (zostały przejęte pod ulice). Do terenu budowlanego nie została włączona działka nr [...] o pow. 350 m2.
Organ II instancji wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych odszkodowania za grunty przejmowane przez państwo na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach wypłacane winny być na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte". Organ I instancji w toku postępowania zwracał się do wielu instytucji w celu ustalenia, czy odszkodowanie za ww. wywłaszczoną nieruchomość zostało wypłacone. Z udzielonych odpowiedzi wynika, że brak jest dokumentacji dotyczącej wypłaty odszkodowania lub złożeniem kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Wojewoda podniósł następnie, że sprawa dotyczy wypłat odszkodowania sprzed 40 lat, co oznacza, że odnalezienie dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania po tak długim czasie jest utrudnione a w niektórych przypadkach niemożliwe, z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów.
W ocenie wojewody aby pozytywnie rozpoznać żądanie wnioskodawczyni o ustalenie i wypłatę odszkodowania organy musiałyby w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, że odszkodowanie to nie zostało już wypłacone, jednak zgromadzone w toku postępowania materiały nie pozwalają na przyjęcie takiego założenia. Ponadto, jak podkreślił organ, w toku postępowania dawny właściciel nieruchomości a następnie jego spadkobierczyni nie wykazali żadnej inicjatywy dowodowej ograniczając się wyłącznie do zaprzeczenia otrzymania odszkodowania, zaś dawny właściciel nie potrafił wyjaśnić, dlaczego z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania wystąpił dopiero po 40 latach.
Organ podkreślił, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie Państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. nr 12, poz. 66 ze zm.) materiały archiwalne, nieposiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej, kulturalnej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne, podlegały po upływie terminu ich przechowywania wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie. Z dniem 1 stycznia 1984 r., na mocy art. 59 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. nr 38, poz. 173), nastąpiła utrata mocy dekretu z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. nr 19, poz. 149 i z 1975 r. nr 16, poz. 91), z tą też datą uchylono przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego. Oznacza to, jak wskazał organ, że znaczna część dowodów w tym księgowych (potwierdzenie wypłaty) mogła ulec zniszczeniu. W takich realiach sprawy w ocenie wojewody należało odmówić ustalenia i wypłaty odszkodowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję M. T. zarzuciła organowi:
- 1. nierozpoznanie w zaskarżonej decyzji zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów, tj. naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ugn oraz zaniechania ustalenia czy w sprawie sporządzono wykaz odszkodowań za grunty przejęte a także oparcie rozstrzygnięcia na błędnym założeniu, że skoro ustawa z 6 lipca 1972 r. przewidywała wypłatę odszkodowań to wypłata taka nastąpiła;
- 2. dowolną interpretację art. 7, 77 i 80 kpa poprzez uznanie, że skarżąca miała obowiązek podejmowania inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania braku wypłaty odszkodowania, podczas gdy to organ administracji publicznej był zobowiązany zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3. naruszenie art. 12 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niespójny i nielogiczny;
- 4. naruszenie art. 7a kpa, poprzez nierozstrzygnięcie powstałych wątpliwości na korzyść strony.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sprawa spornego wywłaszczenia z 1978r. była prowadzona ponad 40 lat temu, w momencie składania wniosku o odszkokdowanie minęło 36 lat. Wywłaszczenie było przeprowadzone w trybie art. 2, 5, 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192 ze zm.) oraz § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 242).
Jakkolwiek organy obu instancji nie uzyskały bezpośredniego dowodu, potwierdzającego ustalenie i wypłatę odszkodowania za w/w wywłaszczoną nieruchomość poprzednika skarżącej, to nie ma podstaw by twierdzić, że odszkodowania za ww grunty nie były wypłacane. Zdecydowanie trzeba podkreślić, że nieruchomość poprzednika skarżacej nie była wywłaszczona “indywidualnie", lecz wraz z innymi sąsiednimi gruntami na podstawie zarządzenia nr [...] z [...] lipca 1978 r. w sprawie ustalenia terenów pod budownictwo jednorodzinne i ich podziale na działki budowlane na osiedlu "[...]". W toku poszukiwania materiałów archiwalnych nie odnaleziono nie tylko dokumentacji związanej z odszkodowaniem należnym poprzednikowi skarżącej, lecz żadnej dokumentacji związanej z odszkodowaniami choćby za sąsiednie grunty, co więcej nie odnaleziono dokumentacji wywłaszczeniowej. To, że nie odnaleziono ww. dokumentacji - w świetle przywołanych przez wojewodę przepisów dotyczących archiwizacji dokumentów – nie budzi żadnych wątpliwości.
Państwo nie ma obowiązku przechowywania ww. dokumentów Jednocześnie nie oznacza to, że skoro po 40 latach od ww. zarządzenia z 1978r. nie można odnaleźć jakichkolwiek dokumentów dotyczących tego wywłaszczenia, to nie było tego wywłaszczenia, zwłaszcza że osiedle [...] powstało, a grunty faktycznie zostały przejęte przez Państwo i zabudowane, a na części z nich powstały drogi publiczne.
Tymczasem narracja skarżącej jest taka, że skoro nie odnaleziono dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania, to oznacza, że nie było prowadzone postępowanie w tym zakresie.
Identyczna sytuacja jak w kontrolowanej sprawie (gdy chodzi o stan faktyczny a także stan prawny dotyczący podstawy prawnej wywłaszczenia gruntów pod budownictwo jednorodzinne) miała miejsce w sprawie I SA/Wa 2551/20. Tam organy administracji przez kilka lat prowadziły żmudne i wielowątkowe poszukiwania jakiegokolwiek śladu dokumentów dotyczących ww. wywłaszczenia i wypłat odszkodowań za nie. Również nie odnaleziono tam ani akt wywłaszczeniowych ani akt odszkodowawczych, i to nie tylko tych dotyczących strony skarżącej. Nie odnaleziono w szczególności "wykazów odszkodowań za grunty przejęte". Dopiero przesłuchanie właścicieli sąsiednich nieruchomości, wywłaszczonych w ten sam sposób na podstawie tego samego zarządzenia, bądź w wielu przypadkach ich spadkobierców, - wykazało, że wypłaty za przejęte dwa pokolenia temu grunty zostały wszystkim wypłacone i nikt przez lata nie skarżył się na brak wypłat.
Brak przedawnienia w prawie administracyjnym nie może prowadzić w prostej linii do koncepcji, że każdy kto po niemalże pół wieku czy nawet jeszcze dłuższym okresie oświadczy, że jego poprzednicy nie otrzymali odszkodowania – otrzyma je na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Taka zasada prowadziłaby do licznych nadużyć i pogwałcenia interesu publicznego. Jakkolwiek art. 129 ust. 5 pkt. 3 ugn stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w przypadkach, kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone także w sprawach, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak z okoliczności danej sprawy musi wynikać, że istotnie za tego rodzaju zbiorowe wywłaszczenie odszkodkowania nie były wypłacane. Tego rodzaju ustalenie nie może być przy tym oparte jedynie na jednostronnym oświadczeniu jednego z wywłaszczonych bądź jego spoadkobierców, złożone czterdzieści lat później.
W konfrontacji z przywołanymi wyżej przepisami dotyczącymi archiwizacji dokumentów jest to nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa. Zasada ta powinna byc przestrzegana przez obie strony procesu, a nie tylko w stosunku do podmiotów prywatnych. Państwo, skoro na podstawie wiążących przepisów nie dysponuje już dokumentami dotyczacymi nacjonalizacji, nie ma żadnej normatywnie uzasadnionej możliwości by bronić się przed zarzutem pokrzywdzenia obywatela. Pomimo zasady oficjalności nie do przyjęcia jest koncepcja, że to organy administracji po kilkudziesięciu latach mają obowiązek z urzędu poszukiwać spadkobierców właścicieli wywłaszczonych nieruchomości sąsiednich (celem ich przesłuchania, jak to zrobił organ administracji w przywołanej wyżej sprawie I SA/Wa 2551/20) skoro nie dysponują nawet dokumentacją wywłaszczeniową. Tego typu czynności są nie do zrealizowania – zwłaszcza wobec wynikającego z przepisów prawa obowiązku zarchiwizowania akt.
Trzeba ponownie podkreślić, że nie znaleziono żadnych dokumentów a więc także i tych dotyczących gruntów sąsiednich. W tej sytuacji decyzja wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nie narusza prawa.
Nie są zasadne w ocenie Sądu zarzuty co do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ przedstawił zebrany materiał dowodowy i rzeczowo poddał go ocenie. Nie budzi wątpliwości, że inicjatywa strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym nie może być utożsamiana z zasadą kontradyktoryjności w czystej postaci – charakterystycznej dla procesu cywilnego. Podstawową rolę w sprawach administracyjnych ma zasada oficjalności. Jednak w okolicznościach tej sprawy to strona skarżąca powinna wykazać dlaczego przez kilkadziesiąt lat, gdy minęły już wszystkie terminy przedawnienia (gdy chodzi o prawo cywilne) czy terminy przedawnienia karalności bądź zatarcia skazania nawet w największych zbrodniach (gdy chodzi o prawo karne) - nie złożyła stosownego wniosku o odszkodowanie. Powinna także wykazać, że nikt ze zbiorowo wywłaszczonych tym samym aktem administracyjnym nie otrzymał odszkodowania bądź że wszyscy je otrzymali z wyjątkiem skarżącej – i wskazać na okoliczności temu towarzyszące.
W ocenie Sądu samo zaprzeczenie po 40 latach od wywłaszczenia braku otrzymaniu świadczenia za wywłaszczony grunt nie jest wystarczające do ustalenia odszkodowania. W konsekwencji Sąd uznał, że wnioski organu z przeprowadzonej analizy materiału dowodowego nie budzą wątpliwości i nie mogą być uznane za przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie decyzji organu I instancji, przedstawia szczegółowo wszystkie podjęte w sprawie czynności, punkt po punkcie opisuje podjęte próby odnalezienia ww. dokumentacji. Wskazuje na podstawy prawne przekazywania ww. dokumentów do archiwów itd. Uzasadnienie zawiera też stanowisko odnośnie do zgłaszanych roszczeń, i określenie podstaw prawnych zaskarżonej decyzji, nie narusza więc art. 107 § 3 kpa.
W sprawie zdaniem Sądu nie doszło też do naruszenia art. 129 ust. 5 pkt. 3 ugn gdyż nie mamy do czynienia z uprzednią odmową wypłaty odszkodowania czy wiedzą o braku odszkodowania za znacjonalizowane nieruchomości. Tego rodzaju okoliczności po tylu latach od wywłaszczenia nie można domniemywać. Oczywiste jest przy tym, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza uchwały z dnia 22 lutego 2021 r. I OPS 1/20, LEX nr 3122840, art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ugn mają zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak przepis ten ma zastosowanie do spraw, w których podmiot pozbawiony przez państwo prawa własności, nie otrzymał odszkodowania i okoliczność ta nie budzi wątpliwości w świetle akt sprawy, a nie do sytuacji gdy z uwagi na przewidzianą prawem archiwizację dokumentów – nie można podjąć w tym zakresie jakichkolwiek wiążących ustaleń. Taki rodzaj rozumowania, jak wskazano wyżej, oznaczałby że w ogóle nie odoszło do wywłaszczenia, skoro nie odnaleziono dokumentów z nim związanych.
Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.