Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania adwokata A. R. od decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2004 r., nr [...] odmawiającej ustalenia odszkodowania na rzecz [...] Spółdzielni [...] w K., za działki gruntu oznaczone nr [...], [...], [...] [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w obrębie [...] K., wydzielone w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzanego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1994 r.
Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy:
Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...], na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] i ul. [...] oznaczonych w ewidencji gruntu jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...]. W wyniku podziału powstały działki o nr od [...] do [...], które zgodnie z obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i stołecznego uzdrowiska K. zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy K. z dnia [...] stycznia 1987 r., nr [...] zostały przeznaczone pod realizację zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Do decyzji została załączona mapa z projektowanym podziałem nieruchomości.
Wnioskiem z dnia 7 stycznia 2004 r. P. K. pełnomocnik [...] Spółdzielni [...] w K. wystąpił o przyznanie, w oparciu o przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za działki nr położone w K. [...], [...], [...] [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wydzielone pod budowę ulic.
Starosta P. decyzją z dnia [...] października 2004 r. odmówił Spółdzielni [...] przyznania wnioskowanego odszkodowania. Organ podniósł, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ww. ustawy, odszkodowanie przysługuje z tytułu utraty własności gruntu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wymienione we wniosku działki ewidencyjne w większości pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...]. Części działek, Spółdzielnia zbyła prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych i w chwili obecnej działki te znajdują się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, lub stanowią ich własność. Podział nieruchomości uwidoczniony na mapie (stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] listopada 1994 r.) nie spowodował zatem utraty przez wnioskodawcę prawa użytkowania wieczystego do wymienionych we wniosku działek gruntu. Objęte wnioskiem działki, zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71 z 2000r. poz. 838 ze zm.), nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i stanowią drogi osiedlowe.
Odwołanie od powyższej decyzji Starosty P. wniósł w imieniu [...] Spółdzielni [...] adwokat A. R. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucił rozstrzygnięciu Starosty P., że zostało wydane z naruszeniem art. 10 ust. 1, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 32 k.p.a. Odwołujący się podniósł, iż pismem z dnia 20 lutego 2004 r. zgłosił swój udział w sprawie w charakterze pełnomocnika strony, zgodnie z art. 32 k.p.a. Reprezentował również stronę w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym W., dotyczącym bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy K. w sprawie o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu utraty użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod budowę ulic, zakończonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. zobowiązującym organ gminny do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca.
Od tego czasu pełnomocnik Spółdzielni nie otrzymał jakiejkolwiek korespondencji w sprawie ustalenia odszkodowania. Według informacji uzyskanych od strony skarżącej, postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. sprawa przekazana została do rozpatrzenia Staroście P. Od skarżącego pełnomocnik dowiedział się również, iż w dniu [...] października 2004 r. została wydana niekorzystna dla strony decyzja. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania wniesionego przez adwokata A. R. Organ odwoławczy rozstrzygnięcie oparł na stwierdzeniu, że w sprawie zakończonej decyzją Starosty P. z dnia [...] października 2004 r., adwokat A. R. nie udowodnił, iż działał w tej sprawie jako pełnomocnik strony. Wojewoda wskazał, że w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy brak było zawiadomienia złożonego w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji, z którego by wynikało, że wymieniony adwokat występuje jako pełnomocnik [...] Spółdzielni [...].
W materiale dokumentacyjnym znajdowało się natomiast pismo Starostwa P. w P. z dnia [...] czerwca 2004 r., skierowane do P. K. pełnomocnika [...] Spółdzielni [...] (oraz do wiadomości Spółdzielni) o uzupełnienie braku poprzez złożenie pełnomocnictwa, gdyż nie zostało ono złożone wraz z wnioskiem o przyznanie odszkodowania. Z związku z tym Wojewoda [...] uznał, że w omawianej sprawie odwołanie wniosła osoba nieuprawniona, bowiem adwokat A. R., jako pełnomocnik strony stosownie do art. 33 § 3 k.p.a. zobowiązany był dołączyć do akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczony odpis udzielonego pełnomocnictwa. Okoliczność ta powodowała oczywistą bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego w zakresie odwołania złożonego przez wymienionego.
Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez adwokata A. R. działającego w imieniu [...] Spółdzielni [...] w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 § 3 k.p.a., bowiem błędne zastosowanie tego przepisu miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art.10 ust. 1, art. 6, art. 7 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na 8 miesięcy przed wydaniem przez Starostę P. decyzji z dnia [...] października 2004 r. do akt sprawy złożone zostało pełnomocnictwo upoważniające adwokata A. R. do działania w imieniu skarżącej Spółdzielni. Z tego też powodu pełnomocnik strony w odwołaniu od decyzji organu I instancji poprzestał na przypomnieniu tego faktu posługując się sformułowaniem "pełnomocnictwo w aktach sprawy".
Zdaniem strony skarżącej, nawet gdyby przyjąć, że w toku rozpatrywania sprawy nie przekazano wraz z aktami pełnomocnictwa udzielonego przez [...] Spółdzielnię [...], to organ odwoławczy powinien zastosować przepis art. 64 § 2 k.p.a. i wezwać pełnomocnika do usunięcia w wyznaczonym termie braków pisma. Dopiero w przypadku bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu do złożenia pełnomocnictwa organ odwoławczy byłby uprawniony do pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Powyższe spowodowało pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co skutkowało naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a.
Należy wskazać, że kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest zasadniczo możliwe w dwóch sytuacjach; gdy strona skutecznie cofnie odwołanie oraz gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Żadna z wymienionych przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie.
Z akt administracyjnych wynika, że odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2004 r. wniósł adwokat A. R. działający w imieniu strony postępowania – [...] Spółdzielni [...] w K. W treści odwołania, wymieniony wskazał, że już w piśmie z dnia 20 lutego 2004 r. skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy K. zgłosił swój udział w postępowaniu jako pełnomocnik Spółdzielni [...]. Do odwołania zostało załączone pełnomocnictwo z dnia 9 stycznia 2004 r. upoważniające adwokata A. R. do reprezentowania ww. spółdzielni przed organami administracji rządowej i samorządowej oraz sądami we wszelkich czynnościach i działaniach mających na celu ustalenie wysokości i uzyskanie wypłaty odszkodowania z tytułu utraty przez mocodawcę prawa wieczystego użytkowania działek zajętych pod budowę ulic.
Stosownie do treści art. 127 k.p.a. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Należy wskazać, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają ograniczeń co do liczby ustanowionych w sprawie pełnomocników. Jeżeli mocodawca ustanowił kilku pełnomocników z takim samym zakresem umocowania, każdy z nich może działać samodzielnie, chyba że co innego wynika z treści pełnomocnictwa – art. 107 k.c. Dla skutecznego działania w imieniu strony na dowolnym etapie postępowania administracyjnego wystarczy, aby pełnomocnik dołączył do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa – art. 33 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie pełnomocnictwo dla adwokata A. R. zostało dołączone do pisma odwoławczego, wobec czego należy uznać, że pełnomocnik był należycie umocowany do wniesienia odwołania w imieniu strony.
Dodatkowo należy wskazać, że nawet brak umocowania pełnomocnika nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż - zgodnie z przepisami prawa cywilnego (art. 103 § 1 k.c.) - istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanującą dokonaną czynność niewłaściwie umocowanego pełnomocnika (wyrok NSA z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 335/00, LEX nr 55745).
W świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że odwołanie wniosła osoba nieuprawniona, bowiem adwokat A. R. nie działał w postępowaniu we własnym imieniu, lecz w imieniu i na rzecz strony – [...] Spółdzielni [...], która ustanowiła go pełnomocnikiem w sprawie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach, że adwokat A. R. nie zgłosił udziału jako pełnomocnik Spółdzielni [...] w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, a pełnomocnictwo takie złożyła inna osoba, nie ma żadnego znaczenia dla rozpoznania prawidłowo wniesionego w imieniu strony pisma procesowego. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika (lub pełnomocników), chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93, OSNC 1994/5/112).
Jednakże należy wskazać, że przepis art. 134 k.p.a. przewiduje możliwość wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Z przyczyn podmiotowych następuje to w sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo złożenia go przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o przepis 105 § 1 k.p.a. jest możliwe tylko wtedy, gdy podmiot wnoszący odwołanie został przez organ I instancji uznany za stronę postępowania, natomiast organ II instancji stwierdzi w toku postępowania odwoławczego, iż odwołujący się nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.