Uzasadnienie
Decyzją z 28 grudnia 2022 r. nr KO-1266/4103/685/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka z 12 listopada 2021 r. nr DŚR.4014.001132.2021 o odmowie przyznania J. R. świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.
J. R. sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką (T. D.), który to stopień niepełnosprawności datuje się – jak wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Płocku z 19 sierpnia 2021 r. nr PZO.38425.4411.5.2021 - od 28 lipca 2021 r., a sama niepełnosprawność od 6 sierpnia 2015 r. Z treści wyjaśnień składanych przez J. R. wynika, że opiekę nad matką sprawuje od 2015 r., kiedy doznała ona udaru mózgu (w 2017 r. miała przejść nadto ostre zapalenie trzustki). Ostatnią stałą pracę wykonywać miał zaś w 2013 r., którą zakończył w związku z operacją ucha środkowego. W późniejszym czasie miał podejmować jeszcze prace dorywcze. Przy czym jako podkreślał, rezygnacja z zatrudnienia podyktowana była nie jego stanem zdrowia, ale koniecznością opieki nad matką, którą wykonuje przez 15-16 godzin dziennie. Z tego powodu nie jest wstanie podjąć pracy nawet na część etatu.
Co do zasady zamieszkuje wraz żoną i trzyletnim dzieckiem pod innym adresem w Płocku. Jednakże z uwagi na opiekę nad matką musi przebywać w jej miejscu zamieszkania. Wskazywał przy tym, że mama po mieszkaniu porusza się przy jego wsparciu lub balkoniku. Nie jest jednak w stanie się samodzielnie ubrać, ani przygotować posiłków. Wymaga doprowadzenia do toalety, z której korzysta samodzielnie. Nie jest osobą pampersowaną, ani nie nosi pieluchomajtek
W związku ze sprawowaną opieką J. R. wnioskiem z 12 października 2021 r. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przewidzianego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.ś.r".
W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Prezydent Miasta Płocka decyzją z 12 listopada 2021 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku decyzją z 28 grudnia 2021 r., odmówił przyznania J. R. świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji jako przyczynę negatywnego rozstrzygnięcia wskazywał na niespełnienie w sprawie ustanowionej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanki powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki przed 18 rokiem życia. Kolegium tego argumentu wprawdzie nie podzieliło - zwracając uwagę na konsekwencje wywołane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności – niemniej wywodziło, że wykonywane względem matki czynności opiekuńcze nie są takimi, które uniemożliwiają podjęcie przez J. R. pracy chociażby w niepełnym wymiarze.
Kolegium zwracało uwagę, że takie czynności jak przygotowywanie posiłków, podawanie leków, robienie zakupów, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych nie mogą być uznane za czynności wymagające pełnej dyspozycyjności odwołującego. Również zapewnienie wizyt lekarskich nie wymaga od odwołującego zaprzestania aktywności zawodowej. Z zeznań ww. (złożonych w toku postepowania odwoławczego) wynika bowiem, że konsultacje u neurologa i diabetologa jego matki odbywają się jedynie raz na pół roku, a ostatnia wizyta u tych specjalistów (prywatna) miała miejsce dwa miesiące temu. Organ podkreślał przy tym, że odwołujący w zasadzie nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż jego matka nie jest osobą leżącą, nie wymaga karmienia, leczenia odleżyn, ran. Nie potrzebuje także pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych oraz nie używa pampersów, czy pieluchomajtek.
Z zeznań odwołującego wynika natomiast, że pomaga matce - jeśli chodzi o czynności pielęgnacyjne - jedynie przy ubieraniu i myciu. Powyższe nie wskazuje więc by wymagała ona ciągłej (całodziennej) obecności czy też nadzoru z jego strony. W ocenie Kolegium zakres deklarowanych czynności opiekuńczych, obiektywny czas i sposób ich wykonywania przez mogą być zatem zorganizowane w sposób umożliwiający wnioskodawcy podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, gdyż mogą być wykonane z pewnym wyprzedzeniem czasowym lub też stanowią zasadniczo czynności związane z codziennym prowadzeniem każdego gospodarstwa domowego (także przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy) i nie mogą usprawiedliwiać odwołującego w powstrzymywaniu się (niepodejmowaniu czy rezygnacji) od wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i wiązania braku aktywności zawodowej z koniecznością sprawowania opieki nad matką.
Krańcowo Kolegium zwracało uwagę, że do końca 2019 r. (od kiedy żona wnioskodawcy wróciła do pracy po wykorzystaniu urlopu macierzyńskiego i wypoczynkowego) opiekę nad matką godził on z opieką nad swoim małym dzieckiem, a z doświadczenia życiowego wiadomo, że czynności związane z opieką nad małym dzieckiem są bardziej zintensyfikowane i absorbujące czasowo, niż nad dorosłą osobą, która - jak matka wyżej wymienionego - nie wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków czy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Ponadto od września 2021 r., dziecko odwołującego się uczęszcza do przedszkola, tak więc dysponuje on większą ilością czasu i tym bardziej nie ma przeszkód, aby powstrzymywał się od aktywności zawodowej.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku J. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.: art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazani: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nawiązując do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 września 2021 r. III SA/Gd 577/21, wywodził, że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r, jest tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
Wobec czego nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącego matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Wobec czego wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak też poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Płocka, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W przedmiocie żądanego trybu rozpoznania sprawy organ nie wniósł zastrzeżeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest niezasadna.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 17 u.ś.r., który w ust. 1 pkt 4 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z przepisu tego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej lub długotrwałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie li tylko z racji sprawowania opieki. Pod pojęciem opieki stałej oraz długoterminowej należy z kolei rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, a także gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Określenia te wskazują więc, że nie może to być opieka świadczona sporadycznie czy też przez osoby, które zważywszy na własne predyspozycje psychofizyczne nie są jej w stanie świadczyć i same wymagają pomocy. Innymi słowy aby uzyskać świadczenie wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
Omawiany przepis stosować zatem należy wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których konieczność sprawowania opieki i jej zakres wymuszają na opiekunie osoby niepełnosprawnej rezygnację z aktywności zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być swego rodzaju rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Z tego właśnie powodu musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Nie jest ono przyznawane więc za samą opiekę nad niepełnosprawną matką, gdyż ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania (por. wyrok NSA z 24.06.2021 r. sygn. akt I OSK 351/21, lex nr 3211543). Nie może także być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
Tak też zinterpretował ów przepis organ orzekający w sprawie, co czyni zarzut jego błędnej wykładni chybionym. Konsekwencją z kolei takiej jego interpretacji był obwiązek organu rozstrzygającego w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalenie czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z niej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, co wymagało ustalenia rozmiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Temu obowiązkowi organ odwoławczy sprostał, odbierając na tę okoliczność dodatkowe wyjaśnienia od strony wnioskującej o świadczenie oraz utrwalając je w formie protokołu znajdującego się w aktach (k. 19 akt administracyjnych).
Z poczynionych na tej podstawie ustaleń wynika zaś, że opieka sprawowana przez skarżącego nad niepełnosprawną matką nie ma charakteru stałego czy długotrwałego. Sprowadza sią ona bowiem jedynie do świadczenia względem niej typowych czynności jakie wykonywane są przez dorosłe dzieci utrzymujące poprawne relacje z rodzicem, takich jak przygotowanie posiłku, pomoc w ubraniu, umyciu, czy załatwieniu spraw urzędowych. Mieszczą się one więc w obszarze zwykłej aktywności związanej z prowadzeniem gospodarstwa domowego, wykonywanej także przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo. Za taką ich oceną przemawia również to, że nie jest ona realizowana całodobowo. Jak bowiem przyznaje sam skarżący nie zamieszkuje wraz z matką, gdyż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe wraz z żoną i dzieckiem pod innym adresem. Wprawdzie deklaruje przebywanie u niej ok. 15-16 godzin dziennie, jednakże w świetle tego, że co najmniej od 2019 r. zajmuje się on również małoletnią córką, a to z uwagi na powrót małżonki do pracy (po wykorzystaniu urlopu macierzyńskiego i wypoczynkowego), wiarygodność tej deklaracji budzić musi uzasadnione wątpliwości.
Jak bowiem trafnie zwróciło uwagę Kolegium z doświadczenia życiowego wiadomo, że czynności związane z opieką nad małym dzieckiem (w dacie orzekania córka skarżącego miała 3 lata) są bardziej zintensyfikowane i absorbujące czasowo, niż nad dorosłą osobą. Zatem jeśli skarżący rzeczywiście miałby przebywać u matki we wskazanym wymiarze czasu, powstaje pytanie kiedy i w jaki sposób mógłby zajmować się małoletnią córką. Jeśli przy tym uwzględnić, że matka skarżącego nie jest osobą całkowicie niesamodzielną (porusza się sama, choć przy wykorzystaniu urządzeń ortopedycznych, sama także korzysta z toalety i spożywa posiłki), to nie sposób uznać, że jedynym powodem niepodejmowania zatrudnienia (rezygnacji z niego) jest wzgląd na konieczność sprawowania nad nią opieki. Wniosek jest ten tym bardziej uprawniony, że z wykonywania stałej pracy skarżący zrezygnował na długo przed powstaniem stanu niepełnosprawności matki.
Miało to bowiem mieć miejsce w 2013 r. (vide oświadczenie skarżącego z 25 października 2021 r. – k.11 akt administracyjnych), a niepełnosprawność matki, wywołana przebytym udarem, datuje się na rok 2015. Stąd nie sposób wiązać braku jego aktywności zawodowej z koniecznością sprawowania nad nią opieki. Trafnie zatem w tych okolicznościach faktycznych, które skutecznie przez skarżącego nie zostały zakwestionowane, Kolegium wywiodło, że nie została w sprawie spełniona podstawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkująca uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odnosząca się do związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia brakiem jego podejmowania) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. O ustalenie owego prawa skarżący zresztą - jak można wnioskować z jego wyjaśnień składanych na etapie postępowania odwoławczego (vide protokół przesłuchania strony z 16 grudnia 2021 r.) - wystąpił nie tyle z uwagi na potrzebę uzyskania wsparcia ze względu na niemożność podjęcia pracy spowodowaną opieką nad niepełnosprawną matką, ale li tylko w celu poprawy sytuacji ekonomicznej swojej rodziny, gdyż nie ma żadnego dochodu, a "dziecko rośnie i są większe potrzeby". Tymczasem, jak już zaznaczono, świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu.
Odmawiając w tych okolicznościach przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego Prezydent Miasta Płocka nie naruszył ww. przepisu. Aczkolwiek w sposób błędny uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, odwołując się do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd podziela bowiem pogląd Kolegium, że przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób dorosłych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zważywszy jednak na fakt, że samo rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty było prawidłowe i znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa materialnego, zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku utrzymało je w mocy, przedstawiając w motywach swojego rozstrzygnięcia adekwatną do okoliczności faktycznych i prawnych sprawnych argumentację.
Skoro zatem przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie naruszyło przepisów prawa materialnego, jak również nie stwierdzono by ustalenia stanu faktycznego, które legły u podstaw jej wydania, poczynione zostały wadliwie, skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych, podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, nastąpiło na podstawie art. 120 w zw. z art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.