Uzasadnienie
Decyzją z 18 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) po rozpoznaniu odwołania A. W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia 30 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r. o numerze [...] Prezydent [...] odmówił A.W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem, T. W.. W komparycji organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111) - dalej jako "ustawa o świadczeniach", wskazując na kilka przyczyn uzasadniających odmowę. Organ wskazał, iż z treści orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydanego w dniu [...] grudnia 2010 r. przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA Nr [...] wynika, iż T. W. został zaliczony do osób trwale niepełnosprawnych należących do I grupy inwalidzkiej.
Nadto organ podniósł, iż z wcześniejszego orzeczenia nr [...] z dnia 16 listopada 2006 r. wynika, iż niepełnosprawność T. W. powstała w listopadzie 2000 r. tj. w 38 roku życia. Dodatkowo organ powołał się na przyznanie wnioskodawcy specjalnego zasiłku dla opiekuna decyzją z dnia 3 lipca 2014 r.
Z decyzją powyższą nie zgodził się skarżący i wniósł odwołanie wskazując m.in., że data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie powinna być w ogóle brana pod uwagę, zaś sam zainteresowany zrezygnował ze świadczenia w formie specjalnego zasiłku dla opiekuna.
Rozpatrując powyższe odwołanie decyzją z dnia 26 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu SKO zwróciło uwagę na potrzebę wnikliwego rozpatrzenia przesłanki związku pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 30 listopada 2022 r. Prezydent [...] odmówił A. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem, T. W.. Rozpatrując sprawę ponownie organ przeprowadził wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, iż wnioskodawca był zatrudniony po raz ostatni w 1998 r. Wnioskodawca wyjaśnił również w toku wywiadu, iż od 2000 r. opiekował się chorą matką. Ten sam wywiad potwierdził sprawowanie obecnie permanentnej opieki nad bratem.
Z decyzją tą nie zgodził się skarżący, złożył odwołanie, w którym podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie.
SKO wskazało, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia stosownych dowodów (wywiad środowiskowy) nie potwierdzono istnienia związku pomiędzy sprawowaną przez wnioskodawcę opieką nad bratem a niepodejmowaniem zatrudnienia. W obliczu oświadczeń składanych przez samego zainteresowanego (brak aktywności zawodowej od 1998 r.) Organ nie znalazł podstaw do uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy taki związek istnieje. Żadnych dowodów na tezy przeciwne nie zawierają również wywody odwołania.
SKO wskazało następnie, że przepisy ustawy o świadczeniach nie ograniczają możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego do sytuacji, w której wnioskodawca pracuje a następnie formalnie rezygnuje z pracy na rzecz sprawowania opieki. Ustawodawca wprost dopuszcza takie stany faktyczne, w których wnioskodawcy nie podejmują zatrudnienia (pomimo posiadanych ku temu formalnie możliwości i kwalifikacji) ze względu na to, że sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze uniemożliwiającym zatrudnienie.
SKO podzieliło wywody organu w zakresie tego, że brak zatrudnienia jest w sytuacji zainteresowanego praktycznie stanem stałym, nie zmieniającym się od 1998 r., co więcej -jak przyznaje sam wnioskodawca - związanym z opieką nad chorą matką, nie zaś nad bratem. Z ustaleń wywiadu środowiskowego, w szczególności wyjaśnień samego wnioskodawcy, nie sposób wnioskować, zdaniem organu, że zainteresowany zrezygnował z zatrudnienia tudzież nie podejmuje go z przyczyn dotyczących wyłącznie opieki nad bratem. SKO przyjęło za prawidłowe ustalenie, że odwołujący pracuje od 1998r. Nie jest jednak, zdaniem organu, wiarygodne i możliwe do przyjęcia, iż chęć podjęcia pracy pojawiła się dopiero w związku ze złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
SKO wskazało, że nie widzi natomiast podstaw do kwestionowania zarówno oświadczeń odwołującego ale również - po części - stanowiska organu I instancji, zgodnie z którym w okolicznościach sprawy wnioskodawca sprawuje całodobową opiekę nad bratem.
Odnosząc się do kwestii daty powstania niepełnosprawności SKO zaznaczyło, że nie podziela poglądów organu I instancji w tej materii. W okolicznościach sprawy obowiązkiem organów administracji jest uwzględnienie wyjątkowo jednolitego i ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w tej materii przemawiającego na korzyść wnioskodawczyni. Jako przykład organ wskazał wyrok z dnia 12 marca 2020 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w sprawie III SA/Gd 662/19, w którym WSA wywiódł: "Fakt, że nie da się ustalić, czy niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie jest przesłanką uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. " Podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyroku z dnia 16 stycznia 2020 r., w sprawie III SA/Kr 1305/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., w sprawie II SA/Rz 1355/19, jak również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r., w sprawie I OSK8/19.
Organ wskazał także, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało jednak istnienia związku pomiędzy rezygnacją (nie podejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem.
Organ na potwierdzenie swojego stanowiska odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych w którym podkreślono, że nie jest wystarczające ustalenie, że wnioskodawca rzeczywiście nie podejmuje pracy zawodowej. Konieczne do należytego rozstrzygnięcia sprawy jest wykazanie związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną. Związek ten nie może być wywodzony wyłącznie z zakresu koniecznej opieki wynikającego z orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności lub z oświadczenia samego wnioskodawcy.
Tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 24 marca 2022 r., w sprawie III SA/Gd 1182/21: "Świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem kierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Istotne jest też to, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być powodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się bowiem na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie tylko w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przyjąć zatem należy, że sam brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją z bądź nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (a zatem w oderwaniu i niezależnie od przyczyny, jaką w tym wypadku być musi wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny)." SKO podkreśliło jednocześnie, że odnosi się ze zrozumieniem do niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej z jaką boryka się wnioskodawca w związku z opieką nad bratem.
Jednak, zdaniem organu, sama ta okoliczność, do której należy odnosić się z najwyższym współczuciem, nie może być podstawą do wydania decyzji pozytywnej wobec odwołującego w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. W. (skarżący) zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie A. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że wymagający opieki brat skarżącego legitymuje się orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA Nr [...], zaliczającym go do osób trwale niepełnosprawnych należących do I grupy inwalidzkiej., co w myśl art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. jest jednoznaczne z uznaniem, że ww. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne pod warunkiem łącznego spełnienia dodatkowych warunków, wymienionych w ust. 1a analizowanego przepisu. Warunki te, jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów k.r.o. dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają w związku z tą kwestią. W myśl art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, to zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.
Z kolei zgodnie z art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Bezspornym pomiędzy stronami pozostaje również to, iż skarżący A. W. jest bratem wymagającego opieki T. W., a więc krewnym w linii bocznej, na którym stosownie do treści przepisów art. 128 i art. 129 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) - dalej: k.r.o., nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem brata w sytuacji gdy ten ma zstępnych. Nie sporne jest bowiem, że wymagający opieki brat skarżącego ma syna, który jest pełnoletni i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca.
Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1622/21, że regulacja z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a u.ś.r. nie budzi wątpliwości ze względów systemowych, bowiem pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.o. Podobnie, jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.o. istnieje zbieżność, k.r.o. przewiduje powstanie obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi.
Należy przy tym zwrócić uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, który co do zasady ma wymiar finansowy i materialny, a sprawowaniem osobistej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do niego dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o. dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi (dostarczania środków utrzymania).
Jednocześnie Sąd podkreślił, iż regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnione w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zdaniem NSA przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają również względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej.
Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji materialnej i społecznej ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa względem rodzin. (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2020 r., I OSK 960/20; z 23 stycznia 2021 r., I OSK 2462/19; z 22 października 2021 r., I OSK 712/21; z 6 października 2021 r., I OSK 527/21; z 25 października 2021 r., I OSK 675/21; www.orzeczenia.nsa.ogv.pl.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego gdyż nie spełnia ustawowych przesłanek art. 17 ust 1 pkt 4, gdyż obowiązek alimentacyjny syna względem ojca wyprzedza obowiązek alimentacyjny rodzeństwa, a nie zostały spełnione przesłanki art. 17 ust 1a. Ustawa o świadczeniach rodzinnych bowiem wyłącza z kręgu osób uprawnionych krewnych w linii bocznej w sytuacji gdy przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie są spełnione. Organy naruszyły tym samym powołane przepisy jednak naruszenie to wobec poprawnego rozstrzygnięcia nie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Materiał dowodowy pozwolił bowiem na ustalenie, że syn skarżącego jest pełnoletni i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast podnoszony przez organy fakt, że syn T.W. nie utrzymuje z nim kontaktu, nie zwalnia syna z obowiązku alimentacyjnego względem ojca.
Sąd nie podziela natomiast stanowiska organów, iż brak jest związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z pracy lub niemożliwością jej podjęcia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Organy bowiem nie uwzględniły, że skarżący zrezygnował z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W trakcie sprawowania opieki nad matka brat skarżącego uległ wypadkowi i skarżący opiekował się jednocześnie i matką i bratem. Z kolei po śmierci matki skarżący kontynuował opiekę nad bratem i z tego powodu nie miał możliwości podjęcia pracy.
Sąd nie podzielił także stanowiska organów, że fakt pobierania zasiłku dla opiekuna mógł skutkować odmową przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy skarżący zadeklarował rezygnację z tego zasiłku. Na organach administracyjnych ciąży bowiem obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Organy zatem powinny pouczyć skarżącego o wszystkich okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia i wówczas umożliwić mu podjęcie decyzji co do rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna.
. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.