Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...], opisanej w księdze wieczystej Kw. Nr [...] o łącznej powierzchni [...] m², oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² oraz ustaleniu odszkodowania z tego tytułu, uchylił w całości decyzję Prezydenta W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Zawiadomieniem z dnia 14 lutego 2005 r. Prezydent W., na wniosek Burmistrza Gminy [...] z dnia 7 grudnia 2001 r., podtrzymany przez Prezydenta W. w dniu [...] grudnia 2004 r., wszczął postępowanie wywłaszczeniowe w sprawie wywłaszczenia na rzecz Miasta W. nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. W uzasadnieniu zawiadomienia podano, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod realizację inwestycji publicznej – budowy Trasy [...] na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1998 r., zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. oraz z dnia [...] grudnia 2003 r. Rokowania mające na celu dobrowolne nabycie nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem.
Następnie w dniu 5 kwietnia 2005 r. Prezydent W. jako wykonujący zadania starosty wniósł o uzupełnienie przedmiotu wywłaszczenia i wydanie decyzji o wywłaszczeniu na rzecz W. prawa własności całej nieruchomości opisanej w Kw. Nr [...]. Na dzień [...] maja 2005 r. wyznaczony został termin rozprawy administracyjnej.
Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Prezydent W. orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustalił odszkodowanie z tego tytułu w kwocie [...] złotych.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek, a odszkodowanie z tego tytułu zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.
W wyniku wniesionego przez właściciela nieruchomości – B. K. odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006r. uchylił w całości decyzję Prezydenta W. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że ostateczną decyzją z dnia [...] października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2003 r. zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. decyzję z dnia [...] kwietnia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na realizację Trasy [...]. Skoro zatem wnioskodawca wywłaszczenia nie dysponuje decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu to wywłaszczenie nie jest dopuszczalne. Dlatego też konieczne jest przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg W. oraz Zarządu Dróg Miejskich do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Miasto W. w skardze zarzuciło kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej jedyną przyczyną uchylenia decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej uznano stwierdzenie nieważności powołanej decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednak Wojewoda nie wziął pod uwagę że decyzja SKO w W. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Zarząd Dróg Miejskich. Ponadto w dniu 24 lutego 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich złożył do SKO w W. wniosek o wstrzymanie wykonania powołanej decyzji.
Zarząd Dróg Miejskich w swojej skardze zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie art. 7, 136, 138 § 2, 140 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również art. 2, 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie skarżący wniósł w skardze o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony skarżącej organ II instancji nie podjął żadnych kroków niezbędnych celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także nie uwzględnił interesu społecznego. W ocenie skarżącego Wojewoda [...] nie ustosunkował się do całości materiału dowodowego, polegającego na braku oceny żądania odwołujących się wobec pozostałych uczestników postępowania wywłaszczeniowego, co rodzi zarzut wybiórczego traktowania niektórych osób w postępowaniu wywłaszczeniowym.
W odpowiedzi na powyższe skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargi są uzasadniona o tyle, że skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2005 r.
Wprawdzie szczegółowe zarzuty skarg są chybione, to jednak w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdza, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W pierwszym rzędzie podnieść należy, że Sąd uznał Miasto W. za podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
Należy zważyć, że Miasto W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Miasto na prawach powiatu jako jednostka samorządu terytorialnego jest wyposażone w osobowość prawną, przyznaną przepisem art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i może być podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 52 p.p.s.a., gdy wykaże, że ma - jako osoba prawna - interes prawny we wniesieniu skargi. Z tego punktu widzenia nie powinno budzić najmniejszej wątpliwości, że W. jako wnioskodawca postępowania wywłaszczeniowego ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie uchylenia decyzji wywłaszczeniowej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jego interes prawny wynika wprost z treści art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Sąd w niniejszym składzie podziela w tej kwestii stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. III RN 104/00 (niepublikowane) oraz w postanowieniu z dnia 9 listopada 2001 r. III RN 189/01 OSNP 2002/8/177. Orzeczenia te nie zostały wprawdzie wydane na tle postępowania wywłaszczeniowego, niemniej powołane orzeczenia mają zdaniem Sądu zastosowanie również przy ocenie dopuszczalności wniesienia odwołania przez jednostkę samorządu terytorialnego jako wnioskodawcę wywłaszczenia.
Prawo do wniesienia skargi przez W. niesie jednak za sobą konieczność rozważenia czy połączenie w rękach jednej osoby tj. Prezydenta W. uprawnień strony postępowania administracyjnego i jednocześnie dysponenta władzy publicznej uprawnionego do wydania decyzji nie prowadzi do naruszenia art. 24 k.p.a. poprzez nie wyłączenie się od orzekania w sprawie.
Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (czyli w tym przypadku Prezydent W.) jest organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania (art. 112 ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzję pierwszej instancji w niniejszej sprawie wydał Prezydent W. pełniący funkcję starosty.
W dniu 19 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt OPS 1/03 Naczelny Sąd Administracyjnym podjął uchwałę, w której stwierdził, że w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.
Zdaniem Sądu uchwała ta zawiera szerszą i bardziej uniwersalną zasadę wyłączającą możliwość występowania przez prezydenta miasta na prawach powiatu w tym samym postępowaniu jako strony i jako organu wydającego decyzję.
W tym miejscu wskazać należy na istotę stosunku administracyjnego. Cechą norm administracyjnoprawnych jest to, że jedną ze stron stosunku kształtowanego przez tę normę jest organ administracji publicznej. W związku z tym powstaje stosunek prawny oparty na nierównorzędności podmiotów (stosunek nadrzędności). Pojawia się zatem władztwo dysponenta władztwa organu administracji publicznej (E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999 r., s. 24-25). Drugim podmiotem jest zaś administrowany, przy czym w ramach postępowania wywłaszczeniowego wszczętego na wniosek jednostki samorządu terytorialnego występują co najmniej dwa podmioty administrowane: wywłaszczany i podmiot ubiegający się o wywłaszczenie. Jednostka samorządu terytorialnego jest więc stroną postępowania ubiegającą się o nabycie konkretnego prawa i nie jest w żadnym razie dysponentem władzy publicznej.
Natomiast kierownik tej jednostki tj. prezydent miasta na prawach powiatu jako dysponent władzy publicznej rozstrzyga o władczej ingerencji w prawa do nieruchomości kształtując prawa i obowiązki swojej jednostki. Dlatego też, mimo iż powołana uchwała z dnia 19 maja 2003 r. odnosi się do instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że stanowisko wyrażone w uchwale należy również zastosować w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz miasta na prawach powiatu.
W ramach postępowania wywłaszczeniowego toczącego się na wniosek organu wykonawczego miasta na prawach powiatu, dochodzi bowiem do swoistego konfliktu interesów. Prezydent miasta z jednej strony jako sprawujący funkcje starosty rozpatruje swój własny wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. Natomiast w postępowaniu przed organem drugiej instancji występuje w dwóch rolach – pierwszej jako organ oraz jako strona ubiegająca się o wywłaszczenie.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a. Tym samym należy stwierdzić, że w postępowaniu objętym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Zatem obowiązkiem Wojewody było nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ale uchylenie decyzji Prezydenta W. i umorzenie postępowania przed tym organem, a w dalszej konsekwencji podjęcie czynności, o których mowa w art. 26 k.p.a. Przy czym naruszenie art. 24 k.p.a. stanowi zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a podstawę wznowienia postępowania.
Skoro więc zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie będącej przedmiotem skargi, to sąd już z tego powodu obwiązany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przy czym uchylenie obu decyzji w niniejszej sprawie nie stanowi orzeczenia na niekorzyść strony, bowiem w żadnej mierze w przedstawionym powyżej stanie faktycznym, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie pogarsza sytuacji skarżącego.
Na marginesie stwierdzić należy, że trafne jest stanowisko Wojewody [...], że brak w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczającej przedmiotową nieruchomość na cel publiczny stanowi przeszkodę uniemożliwiającą utrzymanie w mocy decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Dlatego w ponownym postępowaniu wywłaszczeniowym należy w szczególności zbadać czy obecnie przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona na cel publiczny w planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji celu publicznego. Brak tej materialnoprawnej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia powinien prowadzić do wydania decyzji o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego.
Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.