Uzasadnienie
Decyzją z 24 stycznia 2023 r., nr KOA/6257/Sr/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania M. G., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z 1 grudnia 2022 r., nr ŚR.5211.31.2022 MO, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Wnioskiem z 27 maja 2022 r. (data wpływu do organu) M. G. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. D..
Decyzją z 8 sierpnia 2022 r., nr ŚR.5211.31.2022.MO, Burmistrz Miasta S. odmówił M. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad H. D..
Decyzją z 26 września 2022 r., nr KOA/3791/Sr/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją z 1 grudnia 2022 r. Burmistrz Miasta S. odmówił przyznania M. G. wnioskowanego świadczenia wskazując na negatywną przesłankę z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż niepełnosprawność matki wnioskodawczyni ustalono w wieku 72 lat, a więc po ukończeniu 18 lat jak i 25 roku życia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. G..
Decyzją z 24 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z 1 grudnia 2022 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie podzielił oceny Burmistrza, że kryterium daty powstania niepełnosprawności stanowi przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Kolegium, w sprawie istnieje jednak inna przeszkoda do przyznania tego świadczenia, to jest brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Organ wskazał, że jak wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z 26 kwietnia 2022 r. H. D. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od 25 maja 2010 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 kwietnia 2014 r. Z kolei z oświadczenia wnioskodawczyni wynika, że pracowała ona zawodowo w okresie od 2 maja 2008 r. do 31 grudnia 2009 r. w salonie fryzjerskim, następnie od 11 czerwca 2018 r. do 14 lipca 2018 r. jako sprzedawca oraz od 5 sierpnia 2019 r. do 25 lutego 2020 r. w D. S. A. (w wymiarze pełnego etatu), co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy świadectwo pracy.
Kolegium podniosło również, że jak ustalono w toku rodzinnego wywiadu środowiskowego z 25 października 2022 r., wnioskodawczyni sprawuje stałą opiekę nad matką, która wymaga stałej opieki i pomocy, jest niezdolna do samodzielnego funkcjonowania w domu, nie porusza się samodzielnie. Wnioskodawczyni jest zamężna, pozostaje z mężem w separacji. Zamieszkuje z matką, nie pracuje zawodowo od 2020 r. Obecnie utrzymuje się z emerytury matki. Ponadto, H. D. posiada dwoje dzieci: mieszkającą z nią wnioskodawczynię oraz syna J. D. (mieszkającego odrębnie). Posiada również dwie siostry, które jednak z uwagi na wiek i miejsce zamieszkania nie byłyby w stanie sprawować opieki.
Organ podniósł następnie, że orzeczenie o niepełnosprawności potwierdza, że znaczny stopień niepełnosprawności H. D. istnieje od 25 maja 2010 r. Jednocześnie, z historii zatrudnienia M. G. wynika, że zaprzestała ona wykonywania zajęć zarobkowych 25 lutego 2020 r. Wobec powyższego, nie zaistniała korelacja czasowa pomiędzy zaprzestaniem wykonywania zajęć zarobkowych przez wnioskodawczynię, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Kolegium wskazało również, że rozwiązanie stosunku pracy z D. S.A. nastąpiło przez pracodawcę (zatem nie z inicjatywy pracownika). Potwierdza to również tezę o braku związku pomiędzy zaprzestaniem wykonywania zajęć zarobkowych a koniecznością sprawowania opieki. Na brak tego związku wskazuje także długi okres pomiędzy zakończeniem stosunku pracy w D. S.A., a datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. G. zarzucając tej decyzji naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje.
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu wydanym w niniejszej sprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Ponadto, skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi zaświadczenia Domu Pomocy Społecznej z 3 stycznia 2023 r. na okoliczność, że matka skarżącej od 3 stycznia 2023 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej.
Skarżąca podniosła, że wobec przebywania H. D. od 3 stycznia 2023 r. w Domu Pomocy Społecznej ogranicza wniosek o przyznanie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnosząc o ustalenie tego prawa w okresie od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku do dnia umieszczenia H. D. w domu pomocy społecznej.
Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie uwzględnił tego, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna być dokonywana zawsze jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia. Ponadto, w przypadku skarżącej fakt niepodejmowania zatrudnienia w określonych ramach czasowych, który na równi z rezygnacją z zatrudnienia uprawnia na mocy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, był spowodowany koniecznością opieki nad matką. Co ważne, czego organy nie kwestionują, skarżąca świadczyła całodobową i pełną opiekę nad matką.
Tym samym w sprawie zachodzi bezpośredni związek (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania osobistej opieki. Z uwagi na zły stan zdrowia H. D. skarżąca nie miała bowiem możliwości podjęcia aktywności zawodowej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowią art. 17 ust. 1 i następne ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 28 listopada 2003 r."
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zdaniem Sądu, oceniając spełnienie powyższych przesłanek prawidłowo organ odwoławczy uznał za błędne stanowisko organu pierwszej instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wystąpienie przeszkody wynikającej w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. w postaci daty powstania niepełnosprawności. Kolegium niewłaściwie jednak oceniło, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy, jaką jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a zaprzestaniem zatrudnienia.
W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z 26 kwietnia 2022 r. H. D. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z ww. orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od 25 maja 2010 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 kwietnia 2014 r. Przedmiotowe orzeczenie zostało wydane do 30 kwietnia 2026 r. Jego treść potwierdza również, że H. D. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W sprawie nie budzi zatem sporu, że matka skarżącej wymaga nie tylko pomocy, lecz także stałej i długotrwałej opieki. Pomimo tego organ odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia argumentując, że nie zaistniał związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem przez skarżącą zatrudnienia, co nastąpiło 25 lutego 2020 r., a stanem zdrowia jej matki, u której znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od 25 maja 2010 r. Zdaniem organu, o braku związku przyczynowego świadczy również okoliczność, że rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącą nastąpiło przez pracodawcę (a nie z inicjatywy skarżącej), a także długi okres pomiędzy zakończeniem stosunku pracy, a datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia.
Mając to na uwadze Sąd zauważa, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy - poświęcając się dla najbliższych - rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania zawartego w art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym, na czas tej opieki, dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Musi zatem istnieć związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia lub jego niepodejmowania z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej lub nie podejmującej zatrudnienia, ekwiwalentu zatrudnienia, którego ta osoba nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną.
W art. 17 ust. 1 ustawy jako przesłankę przyznania świadczenia ustawodawca wskazał rezygnację z zatrudnienia oraz jego niepodejmowanie i obie te przesłanki traktuje jako równorzędne. Przy tym rezygnacja z zatrudnienia nie musi nastąpić dokładnie w momencie, w którym niezbędne jest sprawowanie opieki. W okolicznościach życiowych możliwe są bowiem i takie sytuacje gdy osoba sprawująca opiekę ma możliwość pogodzenia opieki z pracą zarobkową np. przy pomocy osób trzecich, a następnie taką możliwość traci. Także stan zdrowia chorego członka rodziny może ulec pogorszeniu i w konsekwencji wykluczyć dalsze zatrudnienie, które wcześniej było możliwe do zrealizowania. Dlatego dla oceny związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, istotne znaczenie ma nie to, czy w ogóle trwał, a jeśli tak, to z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia opiekuna, i od kiedy nie pozostaje on już w zatrudnieniu. lecz to, z jakiego powodu ów opiekun nadal nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne – czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny.
Zatem okoliczność, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia dopiero na dalszym etapie choroby matki nie zaprzecza, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania wnioskowanego świadczenia.
Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja medyczna z leczenia szpitalnego oraz treść wywiadu środowiskowego potwierdza pogorszenie stanu zdrowia H. D., u której w 2022 r. doszło do amputacji obu nóg. Zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że obecnie H. D. nie porusza się samodzielnie (jest osobą leżącą) i jest całkowicie zależna od osób trzecich. Powyższe spowodowało, że skarżąca musi sprawować nad matką opiekę przy zaangażowaniu większej ilości sił i czasu, co wyklucza podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze.
Tym samym podzielić trzeba zawarte w skardze stanowisko, że w stanie faktycznym sprawy ocena spełnienia przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca złożyła w okresie, w którym jej matka legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca sprawuje obecnie nad matką opiekę, której zakres niewątpliwie, z uwagi na niekwestionowaną niezdolność H. D. do samodzielnego funkcjonowania, wyklucza możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia.
Tym samym, zdaniem Sądu, w sprawie spełniona została przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1 ustawy jaką jest rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Niewłaściwa ocena przez organy, że w sprawie nie spełniono przesłanki przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r., jaką jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia i związku tej okoliczności z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżąca, skutkowała naruszeniem powołanego przepisu prawa materialnego. W konsekwencji, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Końcowo Sąd wskazuje, że nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z kopii zaświadczenia o umieszczeniu H. D. w domu pomocy społecznej. Wniosek ten nie spełnia bowiem wymogów wynikających z art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż dotyczy okoliczności mającej miejsce już po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz.1804, ze zm.). Na koszty sądowe składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 złotych. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). Organ weźmie również pod uwagę zawarte w skardze oświadczenie skarżącej o ograniczeniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.