Uzasadnienie
Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (dalej jako "organ" lub "Komisja") postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymała w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2017 r. nr [...] odmawiające zwolnienia M. M. (dalej jako "skarżący") od grzywny za nieuzasadnione niestawiennictwo na rozprawie.
Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Komisja postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718), powoływanej dalej jako "ustawa z 9 marca 2017 r.", ukarała skarżącego grzywną w wysokości 3000 zł za nieuzasadnione niestawiennictwo na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r.
Skarżący pismem z 28 listopada 2017 r. złożył do Komisji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zwolnienie od grzywny wraz z oświadczeniem w przedmiocie usprawiedliwienia nieobecności na rozprawie i zwolnienia od grzywny.
Komisja postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. odmówiła zwolnienia skarżącego od grzywny uznając, że przedstawione przez stronę powody niestawienia się na rozprawie nie zasługują na uwzględnienie, nie zostały udokumentowane i nie są przekonujące.
Skarżący pismem z 8 stycznia 2018 r. wystąpił do Komisji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., wnosząc o jego uchylenie w całości i zwolnienie od grzywny.
Komisja ponownie rozpoznając sprawę utrzymała w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2017 r. uznając, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu, ukaranie strony karą grzywny w wysokości 3000 zł za niestawiennictwo na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. było zasadne. Komisja wskazała, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła rozprawę Komisji przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 3000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 10000 zł. W myśl art. 20 ustawy z 9 marca 2017 r. Komisja może na wniosek ukaranego, o którym mowa w art. 18 ust. 2 lub art. 19 ust. 3, złożony w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ukaraniu, uznać za usprawiedliwioną nieobecność lub odmowę zeznania albo wydania opinii i zwolnić od grzywny.
Na odmowę zwolnienia od grzywny służy zażalenie. Organ zaznaczył, że skarżący wezwaniem z 27 października 2017 r. został zobowiązany do osobistego stawienia się na rozprawę w dniu 16 listopada 2017 r., w trybie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 50 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz pouczony o konsekwencjach nieusprawiedliwionego niestawiennictwa. Wezwanie to zostało skutecznie doręczone w dniu 31 października 2017 r. Komisja szczegółowo odniosła się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z 9 marca 2017 r. uznając, że są one bezpodstawne i nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu, a wbrew twierdzeniom skarżącego, na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. nie stwierdzono, że został wyczerpany cały materiał dowodowy.
Niestawiennictwo strony znacznie utrudniło rzetelne wyjaśnienie sprawy będącej przedmiotem działania Komisji, a tym samym realizację zasady prawdy obiektywnej, do czego Komisja została zobowiązana zgodnie z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. Ocena, czy przeprowadzenie dowodu jest niezbędne w danej sprawie pozostaje w gestii organu, przed którym toczy się postępowanie. W ocenie Komisji, obowiązkiem skarżącego było stawienie się w miejscu i czasie wskazanym w wezwaniu. Ukarany nie może zaś w sposób dowolny decydować, czy taki obowiązek wykona, czy też nie. Organ podkreślił, że kluczową przesłanką zwolnienia od grzywny w trybie art. 20 ustawy z 9 marca 2017 r. jest usprawiedliwienie nieobecności na rozprawie. Przedstawiona natomiast przez skarżącego argumentacja nie zawiera obiektywnych przesłanek usprawiedliwiających jego nieobecność. Za nietrafne uznano zarzuty skarżącego, powołującego się na ogólną regulację Kodeksu postępowania administracyjnego, że stawiennictwo przed organem jest prawem, a nie obowiązkiem strony postępowania. Zdaniem Komisji ustawa z 9 marca 2017 r. ma charakter lex specialis względem rozwiązań kodeksowych, co znajduje potwierdzenie w treści jej art. 38 ust.
1. Podobnie za nieuzasadnione uznano zarzuty dotyczące niekonstytucyjności art. 38 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r., a także nieważności postępowania. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez trzykrotne ukaranie strony karą grzywny, mimo że sprawy o sygn. [...], [...] oraz [...] zostały połączone do rozpoznania w ramach jednego postępowania, Komisja podkreśliła, że ustawodawca nie wykluczył możliwości wielokrotnego ukarania świadka, biegłego, czy też w przypadku szczególnego postępowania przed Komisją również strony, która nie stawiła się na więcej niż jeden termin, wyznaczony jej do osobistego stawiennictwa. W ocenie Komisji, skarżący mógł stawić się w wyznaczonym przez organ terminie, szczególnie, że wezwanie na rozprawę odebrał już w dniu 31 października 2017 r. Miał więc możliwość zaplanowania realizacji swoich obowiązków służbowych, w sposób umożliwiający stawienie się na rozprawę w dniu 16 listopada 2017 r. W związku z powyższym organ uznał, że brak jest podstaw do zwolnienia skarżącego od nałożonej grzywny.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. M. wnosząc o jego uchylenie i zwolnienie od grzywny oraz o zasądzanie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi rażącą obrazę przepisów postępowania oraz norm prawa powszechnie obowiązującego mających wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia, tj.:
- - art. 77 § 1 i § 4, art. 86, art. 7, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., a także przepisów art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 38 ustawy z 9 marca 2017 r. w zakresie, w jakim odnoszą się one do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego i dotyczą postępowania dowodowego, poprzez rażącą obrazę tych norm, a także rażące naruszenie:
- - art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 7 i art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, polegających na wydaniu zaskarżonego postanowienia w warunkach rażąco naruszających przepisy Konstytucji RP, w zakresie w jakim ten akt prawny stanowi o obowiązku bezpośredniego stosowania przez organy administracji Konstytucji RP, jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, tj. art. 8 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 83 Konstytucji RP.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył szereg argumentów na poparcie podnoszonych zarzutów, wskazując w szczególności, że zgodnie z postanowieniem z [...] października 2017 r. postanowiono przeprowadzić jedno postępowanie w sprawach objętych sygn. akt [...], [...] i [...] przy uwzględnieniu tych samych dowodów i źródeł dowodowych. Komisja nie przeprowadziła więc trzech odrębnych rozpraw, lecz odbyła się jedna rozprawa, na którą wezwano tych samych świadków. Wymierzenie grzywny po 3000 zł w każdej sprawie, skoro została przeprowadzona tylko jedna rozprawa, a w jej toku przesłuchano tych samych świadków, było więc nieuprawnione, co narusza założenia zawarte w art. 18 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o połączenie spraw o sygn. [...], [...] i [...] do łącznego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi, Komisja szczegółowo odniosła się do podnoszonych w skardze zarzutów podkreślając, że są one bezzasadne i podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W piśmie z dnia 20 maja 2018 r., w uzupełnieniu zarzutów zawartych w skardze skarżący podniósł dodatkowo, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza art. 86 K.p.a. w zw. z art. 38 ustawy z 9 marca 2017 r. oraz na podstawie art. 75 ust. 1 K.p.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z zapisu przebiegu posiedzenia Komisji z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie [...] na okoliczność bezzasadności dowodu przesłuchania strony postępowania w niniejszej sprawie i nadużycia przez Komisję normy art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W myśl natomiast art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Rozpoznając przedmiotową sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie z [...] stycznia 2018 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie z [...] grudnia 2017 r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Jednocześnie, mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 135 P.p.s.a., Sąd uznał, że niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy jest uchylenie nie tylko ww. postanowień odmawiających zwolnienia skarżącego od grzywny, ale również postanowienia Komisji z [...] listopada 2017 r. nr [...], mocą którego ukarano M. M. grzywną w wysokości 3000 zł za niestawienie się na rozprawę bez uzasadnionej przyczyny, na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że art. 135 P.p.s.a. jest uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi. Wskazuje się, że niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do, innych niż zaskarżone, aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". W konsekwencji granice orzekania przez sąd administracyjny nie muszą pokrywać się z granicami zaskarżenia aktu organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, by w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 P.p.s.a. jest zatem powiązanie obowiązku sądu administracyjnego orzekania "co do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach wydanych w granicach sprawy administracyjnej" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia.
Wyeliminowanie z obrotu prawnego innych - niż zaskarżony do sądu - aktów administracyjnych możliwe jest jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy administracyjnej - zgodnie z prawem - byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione.
Zdaniem Sądu taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Zauważyć trzeba, że z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Komisja postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 62 i art. 123 K.p.a. oraz art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. postanowiła przeprowadzić jedno postępowanie w sprawach wszczętych postępowań rozpoznawczych dotyczących:
- - decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2012 r. nr [...] w sprawie o sygn. akt [...],
- - decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2008 r. nr [...], z [...] maja 2012 r. nr [...], z [...] lutego 2014 r. nr [...] w sprawie o sygn. akt [...],
- - decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie o sygn. akt [...].
Pismem z 27 października 2017 r. nr [...] wezwano skarżącego, aby w dniu 16 listopada 2017 r. o godz. 10.00 stawił się w gmachu Prokuratury Krajowej, gdzie miał zostać przesłuchany w charakterze strony w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], z [...] maja 2012 r. nr [...], z [...] lutego 2014 r. nr [...] celem ustalenia stanu prawnego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Powyższe wezwanie skarżący otrzymał w dniu 31 października 2018 r. Podobne wezwania wystosowano w sprawach oznaczonych nr [...] i [...].
Następnie – jak wynika z akt sprawy – postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] Komisja, działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r., postanowiła ukarać skarżącego grzywną w wysokości 3000 zł w związku z niestawieniem się strony na rozprawę bez uzasadnionej przyczyny. Przy czym podkreślić trzeba, że z analizy akt wynika, że grzywna w wysokości 3000 zł wymierzona skarżącemu została w sprawie nr [...] oraz w sprawach oznaczonych nr [...] i nr [...]. W aktach sprawy znajdują się bowiem trzy postanowienia wydane w dniu [...] listopada 2017 r. nr [...], nr [...] i nr [...] o ukaraniu skarżącego grzywną za niestawienie się na rozprawę wyznaczoną w dniu 16 listopada 2017 r.
Podstawę powyższych rozstrzygnięć, jak wskazano, stanowił art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r., zgodnie z którym strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła rozprawę Komisji przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 3000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 10000 zł.
Powołany przepis przewiduje zatem możliwość ukarania strony grzywną we wskazanej w nim wysokości, m.in. w sytuacji gdy strona nie stawi się bez uzasadnionej przyczyny na wyznaczoną rozprawę. Zdaniem Sądu, z powołanego przepisu jednoznacznie jednak wynika, że grzywną można ukarać stronę za niestawienie się na rozprawę, a nie w sprawie. Okoliczność niniejsza ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, co wskazano wyżej, postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] Komisja postanowiła połączyć sprawy wszczętych postępowań rozpoznawczych oznaczonych numerami [...], [...] oraz [...] i przeprowadzić jedno postępowanie.
W konsekwencji w dniu 16 listopada 2017 r. odbyła się jedna rozprawa, na której rozpoznane zostały trzy ww. sprawy, tj. sprawa [...] (dotycząca ul. [...]), sprawa [...] (dotycząca ul. [...]) i sprawa [...] (dotycząca ul. [...]), co jednoznacznie wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy protokołu rozprawy z 16 listopada 2017 r., jak i z analizy ww. postanowienia z [...] października 2017 r.
Zdaniem Sądu, skoro w dniu 16 listopada 2017 r. odbyła się jedna rozprawa, a powołany wyżej art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. przewiduje możliwość ukarania strony grzywną za niestawienie się na rozprawę, to brak było podstaw do wydania trzech osobnych rozstrzygnięć wymierzających grzywnę za niestawienie się na tę rozprawę. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że rozprawa w rozumieniu art. 18 ust. 2 ustawy nie jest tożsama z pojęciem sprawy. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. rozpoznano co prawda trzy sprawy, jednak wcześniej postanowieniem z [...] października 2017 r. zdecydowano połączyć je do jednego postępowania. Postanowienie z [...] listopada 2017 r. nr [...] jest jednym z trzech osobnych postanowień, mocą których ukarano stronę trzema grzywnami za niestawiennictwo na jedną rozprawę. Wydanie zatem tego postanowienia było bezpodstawne i stanowiło naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r.
Zgodzić się przy tym należy z twierdzeniami Komisji, że powołana ustawa nie wyklucza możliwości wielokrotnego ukarania strony, która nie stawiła się na rozprawę bez nieusprawiedliwionej przyczyny, ale dotyczyć to może sytuacji, gdy strona nie stawiła się na więcej niż jeden wyznaczony termin – na więcej niż jedną rozprawę. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano, odbyła się jedna rozprawa, co uzasadniało ewentualne wymierzenie jednej grzywny.
Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd uznał za zasadne uchylenie postanowienia z [...] listopada 2017 r. nr [...] o ukaraniu skarżącego grzywną, jako wydanego z naruszeniem art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające uchylenie postanowień Komisji z [...] stycznia 2018 r. nr [...] i z [...] grudnia 2017 r. nr [...] odmawiających zwolnienia od grzywny, będących przedmiotem skargi M. M. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone postanowienia wydane zostały na skutek orzeczenia z [...] listopada 2017 r. o ukaraniu grzywną. Uchylenie tego postanowienia skutkuje więc koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień będących konsekwencją przedmiotowego postanowienia.
Mając zaś na uwadze, że zaskarżone postanowienia podlegają uchyleniu ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze.
Sąd postanowił ponadto oddalić jako bezzasadny, wniosek zawarty w piśmie procesowym z 20 maja 2018 r. o przeprowadzenie dowodu z zapisu przebiegu posiedzenia Komisji z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie [...], co wynika z treści protokołu z posiedzenia niejawnego z [...] września 2018 r.
Dodatkowo wskazać trzeba, że Sąd nie uwzględnił wniosku Komisji o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wbrew twierdzeniom organu przedmiotowa sprawa, mimo złożonej problematyki, nie wymagała przeprowadzenia rozprawy. Zauważyć należy, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie, o którym mowa w powołanym przepisie i zaistniały przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do skierowania tej sprawy na rozprawę.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach (na które składają się 100 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a.