Uzasadnienie
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. S., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], wywłaszczoną na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1964 r., nr [...].
Zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z [...] czerwca 1964 r., nr [...] wywłaszczyło na wniosek [...] na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność S. S. położoną przy ul. [...] w [...], oznaczoną jako dawna dz. nr [...] o pow. [...] m2.
Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] października 1990 r., sygn. akt [...], spadek po S. S. nabył w całości jego syn M. S..
Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku M. S., ostateczną decyzją z [...] października 2014 r., nr [...], stwierdził, że ww. decyzja z [...] czerwca 1964 r. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia oraz stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania.
Z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części orzekającej o ustaleniu odszkodowania Prezydent [...] prowadzi postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Prezydent [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako "k.p.a.", zawiesił z urzędu postępowanie o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], wywłaszczonej na podstawie decyzji z [...] czerwca 1964 r., oznaczonej aktualnie jako części dz. ew. nr [...] z obr. [...], do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy dla [...] wniosku Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] o zmianę postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] października 1990 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po S. S..
Zażalenie na postanowienie z [...] maja 2019 r. wniósł M. S..
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] złożył w dniu [...] kwietnia 2019r. do Sądu Rejonowego dla [...] wniosek o zmianę postanowienia o nabyciu spadku po byłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości poprzez orzeczenie, że spadek po S. S. na podstawie ustawy nabył w całości Skarb Państwa. Z uzasadnienia wniosku Prezydenta [...] wynika, iż spadek po S. S. otwarty przed dniem [...] stycznia 1947 r., co do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu Napoleona, stał się wakujący, a następnie bezdziedziczny (art. 774, 778, 779, 781 i 811 Kodeksu Napoleona), więc powinien zostać nabyty przez Skarb Państwa. Działania Prezydenta mają na celu wyeliminowanie wątpliwości co do prawidłowego ustalenia spadkobiercy byłego właściciela, a w konsekwencji - prawidłowego ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania.
Kwestia ta ma istotne znaczenie w postępowaniu o ustalenie odszkodowania, ponieważ umożliwi organowi ustalenie, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Ewentualna zmiana postanowienia o nabyciu spadku po S. S. i powołanie do spadku Skarbu Państwa spowoduje, iż prawa i obowiązki zmarłego przejdą z dniem jego śmieci na Skarb Państwa. Dodatkowo zmiana postanowienia spadkowego może rzutować na wynik rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1964 r. W przypadku powołania do spadku Skarbu Państwa, M. S. nie posiadałby legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji może mieć wpływ na postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania.
Wobec powyższego w ocenie wojewody wynik rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego dla [...], a postępowanie przed sądem powszechnym o zmianę postanowienia o nabyciu spadku jest w przedmiotowej sprawie zagadnieniem wstępnym wskazanym w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Wojewody [...] wniósł się M. S., zaskarżając je w całości oraz zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rozpatrzenie sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania oraz wydanie decyzji przez Prezydenta [...] zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] w ramach postępowania zainicjowanego w kwietniu 2019 r. wnioskiem Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...], podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem:
- a) w aktach postępowania od 1991 r. znajduje się prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] października 1990 r., sygn. akt. [...], na podstawie którego zostało stwierdzone, że spadek po S. S. (właścicielu wywłaszczonej nieruchomości) nabył w całości jego syn – M. S., a zatem uprawnienie Skarżącego do uzyskania odszkodowania po zmarłym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości zostało potwierdzone we właściwym postępowaniu, o czym Prezydent [...] ma wiedzę od samego początku postępowania i czego do tej pory nie kwestionował;
- b) sam fakt wszczęcia, na wniosek Prezydenta [...] złożony w kwietniu 2019 r., odrębnego postępowania mającego na celu weryfikację postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] października 1990r., sygn. akt. [...], nie może być kwalifikowany jako podstawa do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż postępowania zmierzające jedynie do weryfikacji uprzednio wydanych prawomocnych orzeczeń rozstrzygających o zagadnieniu wstępnym nie otwierają takiego zagadnienia wstępnego na nowo, a organ w dalszym ciągu jest związany wydanym uprzednio prawomocnym orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne i powinien je uwzględnić przy wydawaniu decyzji;
- c) w postępowaniu nie pojawiły się jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do powzięcia wątpliwości co do prawidłowości prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] października 1990 r., sygn. akt. [...], zaś w szczególności takiej podstawy nie może stanowić odwołanie się przez organ do stanowiska zawartego w decyzji Komisji do usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich zawartego m.in. w decyzji z [...] lipca 2017 r., sygn. akt [...], dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. [...], gdyż niniejsze postępowanie nie dotyczy nieruchomości objętej decyzjami reprywatyzacyjnymi, a tym samym charakter sprawy skarżącego powoduje, że znajduje się ona poza zakresem przedmiotowym działania Komisji Weryfikacyjnej oraz powołana przez organ decyzja Komisji Weryfikacyjnej z [...] lipca 2017 r., sygn. akt [...], pozostaje bez jakiegokolwiek związku z osobą Skarżącego oraz nieruchomością, która jest przedmiotem postępowania;
- 2) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta [...], podczas gdy powinno być ono uchylone w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. z uwagi na naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowania z urzędu gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu ww. przepisu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przez zagadnienie wstępne należy rozumieć sytuację, w której wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, a bez rozstrzygnięcia tego zagadnienia wydanie decyzji w sprawie jest niemożliwe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 931/17, LEX nr 2641455). Oznacza to, że dla wystąpienia przesłanki z art. 97 1 pkt 4 kpa musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy między merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia merytoryczne rozstrzygniecie sprawy w ogóle, a nie taka, która ma wpływ jedynie na treść decyzji.
W ocenie Sądu wskazana przez organ okoliczność, tj. toczące się postępowanie w przedmiocie zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest okolicznością wstępną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z art. 1025 § 2 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145, dalej jako kc) domniemywa się, że osoba która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest spadkobiercą. Niewątpliwym jest, że skarżący takim postanowieniem się legitymuje. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] kwietnia 2019r. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] o zmianę prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] października 1990 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. S.. Bezspornym jest jednak, że w dacie wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania krąg spadkobierców po S. S. był prawomocnie ustalony ww. postanowieniem, zaś w aktach sprawy nie ma informacji o tym, aby postanowienie to zostało do tej pory uchylone lub zmienione.
Przyjąć zatem należy, że w obrocie prawnym nadal znajduje się prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] października 1990 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. S. i jest ono objęte domniemaniem wynikającym z art. 1025 § 2 kc. Wobec powyższego krąg spadkobierców po S. S. jest obecnie ustalony i nie zachodzi w tym zakresie żadna okoliczność wymagająca rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd, zaś sama tylko hipotetyczna możliwość zmiany ww. postanowienia nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z art. 365 § 1 kpc prawomocne orzeczenia zapadłe w postępowaniu cywilnym wiążą nie tylko strony i sąd który je wydał, ale również inne sądy i organy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny nie jest tym samym uprawniony do wkraczania w kognicję sądów powszechnych i dokonywania oceny toczących się postępowań spadkowych, jak również do podważania zapadłych w postępowaniu cywilnym orzeczeń.
Tym samym Sąd w obecnym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2355/19 o zasadności zawieszenia w podobnych przypadkach. Należy przy tym zauważyć, że Kpa przewiduje tryb wzruszenia decyzji, również prawomocnych, na podstawie art. 145 kpa.
Powyższe prowadzi do wniosku, że organ naruszył art. 97 § 1 pkt 4 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach w pkt 2 sentencji Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 poz. 1800). Na koszty składa się wpis od skargi w kwocie [...] zł oraz [...] zł zasądzone tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu i dokonaną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 kpa uwzględniając domniemanie wynikające z art. 1025 § 2 kc oraz treść art. 365 § 1 kpc