Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako "Kolegium/organ"), decyzją z 30 stycznia 2023 r., nr SKO/I/I/146/2023, po rozpatrzeniu odwołania M. M.(dalej jako "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [....] (dalej również jako "Wójt/organ I instancji") z 19 grudnia 2022 r., nr GOPS.4211.773.2022, w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego.
Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z 28 listopada 2022 r. Skarżący wystąpił do Wójta Gminy [...] o dodatek węglowy, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692, ze zm., dalej również jako "ustawa"). Skarżący wskazał, że prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe, które znajduje się pod adresem [...], gmina [...]. Skarżący podał we wniosku, że w gospodarstwie domowym jest wykorzystywane główne źródło ogrzewania w postaci kotła na paliwo stałe.
Decyzją z 19 grudnia 2022 r., Wójt Gminy [...] odmówił przyznania Skarżącemu dodatku węglowego tłumacząc to tym, że Skarżący nie podjął czynności prowadzących do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania, w związku z czym kierując się wskazaniami art. 2 ust. 3c-3d ustawy o dodatku węglowym wniesiony wniosek rozpoznano odmownie.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Skarżący.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Kolegium, decyzją z 30 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło, że stan prawny wskazuje na to, że zasadniczo normą jest, że na jeden adres zamieszkania należy się jeden dodatek węglowy, bez względu na to, czy pod tym adresem zamieszkuje jedno czy kilka gospodarstw domowych, co wynika z treści art. 2 ust. 3a ustawy o dodatku węglowym. W takim przypadku dodatek wypłaca się temu wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy, a pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania, co wynika z art. 2 ust. 3b ww. ustawy. Z kolei, przepis art. 2 ust. 3c ww. ustawy wprowadza wyjątek od powyższej reguły, wskazując, zdaniem Kolegium, że w takim przypadku, gdy pod jednym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu dla poszczególnych gospodarstw, organ przyznaje dodatek węglowy, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania (art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym).
Kolegium stanęło zatem na stanowisku, że taki zapis ustawowy wskazuje na konieczność wykazania przez stronę, że podjęła ona czynności administracyjnych zmierzające do wyodrębnienia adresu, a z przyczyn obiektywnych, niezależnych od strony, nie mogły się one zakończyć przed dniem 30 listopada 2022 r. wyodrębnieniem tego adresu. Organ wyjaśnił przy tym, że tryb nadania nowego adresu dla odrębnych lokali jest uregulowany w przepisach prawa, zatem poświadczeniem podjęcia kroków formalnych przez stronę może być przedłożenie do akt sprawy zaświadczenia o samodzielności lokalu wydanego przez właściwego miejscowo starostę, gdyż to starosta jest organem właściwym rzeczowo do stwierdzenia odrębności lokalu w budynku jednorodzinnym, co wynika z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (DZ. U. z 2021 r., poz. 1048), czy też kopii wniosku o nadanie numeru porządkowego złożonego do właściwego miejscowo organu gminy.
Organ wskazał również, że wywiad środowiskowy ma celu jedynie stwierdzenie, że w odrębnych lokalach znajdujących się jeszcze pod jednym adresem zamieszkuje i gospodaruje kilka gospodarstw domowych. Sam organ wydający decyzję w tym przedmiocie nie jest natomiast uprawniony do stwierdzenia odrębności lokalu w znaczeniu administracyjnoprawnym, gdyż te kompetencje ustawodawca przyznał starostom.
Wobec powyższe Kolegium uznało, że w realiach niniejszej sprawy Skarżący nie podjął żadnych działań formalnych w celu wyodrębnienia adresu, tłumacząc to bezcelowością ponoszenia wydatków finansowych na ten cel. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, brak jest podstaw do uznania, że Skarżącemu przysługuje prawo do dodatku węglowego, na podstawie art. 2 ust. 3d w związku z art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym, gdyż Skarżący nie wykazał, że procedura wyodrębnienie adresu nie mogła się zakończyć do dnia 30 listopada 2022 r., ponieważ w ogóle nie została ona przez Skarżącego zainicjowana.
Końcowo Kolegium podniosło, że skoro na wskazany we wniosku adres [...] został już wypłacony jeden dodatek węglowy, a postępowanie dowodowe wykazało, że nie zaszła przesłanka uzasadniająca wypłatę dodatku na drugie gospodarstwo domowe z art. 2 ust. 3c ustawy, to uznać należało, że zgodnie z regułą sformułowaną w art. 2 ust 3a jeden dodatek należy się dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod adresem [...] i odmówił wypłaty dodatku węglowego z drugiego wniosku złożonego przez Skarżącego.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu. W uzasadnieniu skargi podniesiono natomiast, że zarówno z treści art. 2 ust 3c-3d, jak również w samej ustawie z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692, 1967, 2236) nie ma zapisu aby przedłożenie dokumentacji potwierdzającej podjęcie kroków formalnych prowadzących do nadania odrębnego adresu dla zajmowanego lokalu, było wymogiem formalnym w kwestii rozstrzygnięcia przyznania dodatku węglowego, bądź chociażby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Przepisy ustawy jednoznacznie wskazują, w ocenie Skarżącego, że podstawą wydania decyzji jest wynik przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w przypadku braku możliwości nadania odrębnego adresu dla poszczególnego gospodarstwa domowego do dnia 30 listopada 2022 r. Ponadto Skarżący ustalił, że na terenie powiatu [...], takie gminy jak m.in. [...] czy [...] wydawały decyzje o przyznaniu dodatku węglowego dla gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem na podstawie ustaleń z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, bez przedkładania jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej podjęcie kroków formalnych prowadzących do nadania odrębnego adresu dla zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Zatem, w ocenie Skarżącego, zarówno Kolegium, jak i Wójt Gminy [...] nie działają na podstawie przepisów prawa, dowolnie interpretując zapisy nowelizacji ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z 30 stycznia 2023 r., mocą której, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 19 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącemu dodatku węglowego.
Podstawę materialnoprawną przyznania przedmiotowego dodatku określają przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692, ze zm., dalej również jako "ustawa").
Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 ustawy, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Stosownie zaś do art. 2 ust. 2 ustawy, przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się:
- 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo
- 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 ustawy).
W sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 ust. 3 ustawy).
Dodatkowo wskazać należy, że na mocy art. 50 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967 ze zm.), w art. 2 ustawy po ust. 3 dodano ust. 3a i 3b w brzmieniu: "3a. W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. 3b. W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania." Zgodnie natomiast z art. 64 ww. ustawy nowelizującej powyższa zmiana przepisów ustawy weszła w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, czyli 20 września 2022 r.
Ponadto, na mocy art. 26 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z poz. 2236 ze zm.), w art. 2 ustawy po ust. 3b dodano ust. 3c-3e w brzmieniu: "3c. W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. 3d. W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. 3e. W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu." Zgodnie natomiast z art. 36 ww. ustawy nowelizującej powyższa zmiana przepisów ustawy weszła w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, czyli 2 listopada 2022 r.
Mając na uwadze powyższe należy dojść do wniosku, że w postępowaniu przed organami obu instancji miały zastosowanie znowelizowane przepisy art. 2 ust. 3a-3d ustawy, skoro postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego zostało wszczęte w dniu 29 listopada 2022 r. (data wpływu wniosku do organu).
Zgodzić się należy następnie z poglądem Kolegium, że regułą jest jeden dodatek węglowy na jeden adres zamieszkania, bez względu na liczbę gospodarstw domowych zlokalizowanych pod tym adresem. Decyduję wtedy kolejność złożenia wniosku, ponieważ dodatek wypłaca się temu wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy, a pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Wynika to zresztą wprost z brzmienia przepisów art. 2 ust. 3a oraz 3b ustawy i nie budzi, w ocenie Sądu, żadnych wątpliwości interpretacyjnych.
Powodem odmowy przyznania Skarżącemu dodatku węglowego było uznanie przez organy orzekające w sprawie, że Skarżący nie podjął żadnych czynności prowadzących do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania ([...]), w sytuacji gdy pod jednym adresem zamieszkują dwa oddzielne gospodarstwa domowe, czyli w sytuacji przewidzianej przez ustawodawcę w art. 2 ust. 3c ustawy, według którego, w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Zdaniem organów, dopiero wykazanie przez Skarżącego, że z przyczyn obiektywnych nie mógł wyodrębnić adresu swojego gospodarstwa domowego przed dniem 30 listopada 2022 r. umożliwia skorzystanie z dobrodziejstwa art. 2 ust. 3d ustawy przewidującego, że właściwy organ (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie wyników wywiadu środowiskowego, gdy organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Sąd podziela powyższy pogląd organów obu instancji. Wyjaśnić bowiem należy, że Sąd aprobuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że zastosowanie wyjątku przewidzianego w art. 2 ust. 3c ustawy i w konsekwencji przyznanie dodatku węglowego w oparciu o wyniku wywiadu środowiskowego, jak stanowi art. 2 ust. 3d ustawy, jest możliwe jedynie wówczas, gdy gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym w art. 2 ust. 3c ustawy terminie (czyli do 30 listopada 2022 r.), ustalenie odrębnego adresu i jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. W takiej sytuacji obowiązkiem organów administracji jest ustalenie, czy w sprawie zaistniały okoliczności, będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b ustawy.
Natomiast stwierdzenie, czy wystąpiła wyżej wymieniona przesłanka zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b ustawy, wymaga zwrócenia się do wnioskodawcy o wykazanie, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu dla lokalu zajmowanego przez niego (por. wyroki WSA w Gliwicach z: 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 18/23, oraz 8 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 24/23).
Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do wniosku, że wynik analizy akt niniejszej sprawy wskazuje, że pismem z 30 listopada 2022 r. Wójt Gminy [...] wezwał Skarżącego, aby w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, przedstawił organowi udokumentowanie czynności administracyjnych w zakresie ustalenia odrębnego adresu. Z kolei, pismem z 7 grudnia 2022 r. Skarżący udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie, które uznał za bezpodstawne, gdyż w ocenie Skarżącego, notatka z wywiadu środowiskowego jest głównym dowodem w sprawie. Skarżący wyjaśnił przy tym, że wraz z żoną i córką zajmuje piętro budynku i tworzy odrębne gospodarstwo domowe, natomiast wyodrębnienie adresu to koszt ok. 1500 zł, co uznał za bezcelowe.
Odnotować w tym miejscu należy również, że jak wynika z akt sprawy (vide: kopia pisma Wójta Gminy [...] z 27 stycznia 2023 r.) w dniu 6 października 2022 r. został przyznany dodatek węglowy dla innego gospodarstwa domowego zamieszkałego pod adres [...], z wniosku M. M. Zdaniem Sądu, przedstawiony wyżej przebieg czynności dokonanych przez organ I instancji w związku z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego dla Skarżącego, uzasadnia stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego.
Nie mogły przy tym odnieść zamierzonego skutku argumenty Skarżącego podniesione skardze, iż inne organy administracji na terenie powiatu [...] przyznają dodatki węglowe bez konieczności przedkładania jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej podjęcie kroków formalnych prowadzących do nadania odrębnego adresu dla zajmowanego lokalu mieszkalnego, natomiast w sprawie Skarżącego organy dysponowały notatką z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 12 grudnia 2022 r., co wypełnia w ocenie Skarżącego normę art. 2 ust. 3c oraz ust. 3d ustawy. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przedmiotem tej sprawy jest kontrola legalności jedynie zaskarżonej decyzji Kolegium, oraz decyzji Wójta Gminy [...] z 19 grudnia 2022 r., a nie ocena rozstrzygnięć wydanych w innych sprawach, na które Skarżący dowolnie się powołuje, i w których Skarżący nie był nawet stroną. Ponadto, każda sprawa administracyjna jest odrębną sprawą – z konkretnymi uwarunkowaniami faktycznymi i prawnymi – i nie sposób w związku z tym automatycznie porównywać ich między sobą.
Ponadto, w realiach tej konkretnej sprawy wymagane było, co wyjaśniono już powyżej, przedstawienie przez Skarżącego dokumentu potwierdzającego, że zostały podjęte kroki formalne, prowadzące do wyodrębnienia lokalu, czego Skarżący zaniechał. Jak słusznie podniosło Kolegium, stwierdzenie tej okoliczności nie następuje bowiem poprzez działanie organu z urzędu, ponieważ jak wprost wynika z art. 2 ust. 3d ustawy - w drodze wywiadu środowiskowego organ ustala tylko zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Nie ma zatem racji Skarżący twierdząc, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do wezwania Skarżącego o wyżej wymienione dokumenty.
Reasumując, w sytuacji, gdy nie zostało w niniejszej sprawie wykazane zaistnienie warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w związku z art. 2 ust. 3c ustawy, nie było podstaw prawnych do przyznania Skarżącemu dodatku węglowego.
Należy bowiem pamiętać, że co do zasady dodatek węglowy jest wypłacany temu wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy z danego adresu miejsca zamieszkania, co w realiach niniejszej sprawy nastąpiło 22 września 2022 r., gdy wniosek o dodatek węglowy złożył M. M., i który otrzymał zresztą to świadczenie w dniu 6 października 2022 r.
W takim przypadku, zdaniem Sądu, wniosek Skarżącego z 28 listopada 2022 r., stosownie do treści art. 2 ust. 3b ustawy, powinien zatem zostać pozostawiony bez rozpoznania, czego nie zauważyły orzekające w sprawie. Pomimo jednak tej wadliwości ze strony organu I instancji, błąd ten nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ finalnie i tak została wydana decyzja odmowna.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.