Uzasadnienie
Decyzją z [...] lutego 2019 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO/organ) stwierdziło nieważność swojej decyzji nr [...] z [...] grudnia 2018 r, mocą której uchylono decyzję Dyrektora GOPS w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] i przyznano Panu J.C. zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł (słownie: sto dwadzieścia cztery) złote miesięcznie na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia nowego roku szkolnego 2019/2020 w wysokości [...] zł (słownie: sto), płatny jednorazowo, na jego córkę L.C..
W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem rozpoznania przez Kolegium było wyłącznie ustalenie czy decyzja SKO z [...] grudnia 2018 r. Nr [...] uchylająca w całości decyzje Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] nr z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla J.C. i orzekająca co do istoty sprawy w tym zakresie zawiera wady określone w art. 156 § 1 kpa dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Organ stwierdził, że omawiana decyzja zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że stan prawa z dnia wydania decyzji nie pozwalał na ustalenie prawa J.C. do zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia nowego roku szkolnego w wysokości [...] zł na jego córkę L.C..
Organ podniósł, że przedmiotowa decyzja została wydana przede wszystkim w oparciu o zapis art. 5 ust 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U,. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) zgodnie z którym zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...] zł. Ustalono w niej, że dochód rodziny skarżącego wynosi [...] zł, co w przeliczeniu na osobę stanowi miesięcznie kwotę [...] zł i uznano w konsekwencji, że spełnione jest kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia rodzinnego. Na podstawie art. 8 pkt 6 zgodnie z którym do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, orzeczono jednocześnie o jego przyznaniu. Organ uznał to stanowisko za nieprawidłowe wskazując, że organ odwoławczy błędnie przy wyliczaniu dochodu zastosował instytucję utraty dochodu spowodowaną utratą przez skarżącego świadczenia rehabilitacyjnego z dniem 14 lipca 2018 r. Organ wskazał, że okoliczności, które można uznać za dochód utracony zostały enumeratywnie wyszczególnione w art. 3 pkt 23 ustawy.
Zalicza się do nich m.in. utratę świadczenia rehabilitacyjnego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. h ustawy o świadczeniach rodzinnych). W myśl art. 2 pkt 21 – ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ podniósł, że z akt sprawy nie wynika aby J.C. zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej, wręcz przeciwnie działalność gospodarczą nadal prowadzi. Zdaniem organu skoro świadczenie rehabilitacyjne nie przysługiwało skarżącemu po utracie przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i rzeczywiście było wypłacane w trakcie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej (rozumianej jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa) to jego utraty nie można uznać za utratę dochodu w znaczeniu przepisu art. 3 pkt 23 lit. h ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W sytuacji ponownego przeliczenia dochodów rodziny skarżącego stanowiący podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, z uwzględnieniem utraty i uzyskania dochodu organ uznał, że rodzina nie spełnia kryterium dochodowego wynikającego z treści art. 5 ust 1 ustawy i nie powinna otrzymać przedmiotowego świadczenia. Organ podkreślił, że zarzut naruszenia prawa aby skutkował stwierdzeniem nieważności decyzji musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Zdaniem organu taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie już chociażby co do rażącego naruszenia art. 5 ust 1 ustawy. Miesięczny dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł ([...] dochód z 2017 r. + [...] dochód uzyskany w sierpniu 2018 r./3 osoby w rodzinie) i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia rodzinnego - wynoszące [...] zł. Zdaniem organu działanie organu odwoławczego skutkuje wyeliminowaniem decyzji z [...] grudnia 2018 r. z obrotu prawnego, jako wadliwej. Treść decyzji pozostaje bowiem w sprzeczności z treścią prawa tj. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J.C. (dalej: skarżący).
W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował sposób wyliczenia dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Skarżący wskazał, że dochód na osobę w jego rodzinie wynosi [...] zł. i nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w latach 2019/2020, tak jak przedstawił to organ.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga jest uzasadniona.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja SKO z [...] lutego 2019 r. mocą której organ stwierdził nieważność decyzji SKO z [...] grudnia 2018 r. mocą której z kolei uchylono decyzję Dyrektora GOPS w [...] z [...] listopada 2018 roku Nr [...] i przyznano Panu J.C. zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł (słownie: sto dwadzieścia cztery) miesięcznie na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia nowego roku szkolnego w latach 2019/2020 w wysokości [...] zł (słownie: sto), płatny jednorazowo, na jego córkę L.C.. Organ uznał bowiem, że decyzja z [...] grudnia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego i charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zdaniem organu istota załatwienia sprawy przez Kolegium Odwoławcze w [...] mocą decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] jest w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, tj. przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j.
Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), a zwłaszcza art. 5 ust. 1 ustawy. Zdaniem organu miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi bowiem [...] zł (zł ([...] dochód z 2017 r.) plus [...] zł (dochód uzyskany w VIII 2018 r.) / 3 osoby w rodzinie) i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia rodzinnego wynoszące [...] zł.
Przechodząc następnie do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.
Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego.
Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego".
Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że narusza ono prawo.
Decyzja SKO z [...] grudnia 2018 r., której nieważność organ stwierdził została wydana na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), a zwłaszcza w oparciu o art. 5 ust. 1 tej ustawy. Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Definicje w tym definicje dochodu zawiera art. 3 ustawy. Zgodnie z ust 1 pkt a,b ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rozumie się przez to przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (...).
Zgodnie zaś z ustępem drugim tego przepisu dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Z kolei definicje utraty dochodu zawiera ust 23 art. 3 wskazując że utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (c), utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (h).
Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że świadczenie rehabilitacyjne jest przyznawane na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz.U.2019.645; dalej jako "ustawa o świadczeniach pieniężnych w razie choroby i macierzyństwa") ubezpieczonemu, który po wyczerpaniu zasiłku chorobowego jest nadal niezdolny do pracy, a dalsze leczenie lub rehabilitacja lecznicza rokują odzyskanie zdolności do pracy. Świadczenie rehabilitacyjne nie przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, zasiłku dla bezrobotnych, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego oraz do urlopu dla poratowania zdrowia, udzielonego na podstawie odrębnych przepisów.
Już zatem z samej istoty świadczenia rehabilitacyjnego wynika konieczność zaprzestania prowadzenia działalności zarobkowej gdyż inaczej nie zostałoby ono przyznane. W art. 17 w zw. z art. 22 ustawy o świadczeniach pieniężnych w razie choroby i macierzyństwa przewidziano zaś sankcję za wykonywanie pracy zarobkowej w okresie orzeczonej niezdolności do pracy zarobkowej w postaci utraty świadczenia za cały okres. Jednocześnie, w orzecznictwie wskazuje się, że pobierając świadczenie rehabilitacyjne ubezpieczony prowadzący wcześniej działalność gospodarczą może podejmować pewne czynności w jej ramach – np. podpisywać dokumenty (wyrok SN z dnia 17 stycznia 2002 r., II UKN 710/00, SIP LEX), czy nawet w pewnych okolicznościach prowadzić działalność w sensie formalno-prawnym (wyrok SN z dnia 07 października 2003 r., II UK 76/03, SIP LEX). Świadczenie rehabilitacyjne, które zostało przyznane skarżącemu musiało zatem stanowić konsekwencję faktycznej utraty możliwości wykonywania pracy zarobkowej gdyż nie zostałoby ono przyznane, ale nie oznaczało i nie musiało powodować wyrejestrowania działalności gospodarczej.
Z kolei fakt przyznania skarżącemu prawa do renty pozbawiał go prawa do świadczenia rehabilitacyjnego gdyż te świadczenia nie mogą być pobierane jednocześnie. Organ zatem błędnie przyjął, że w decyzji z [...] grudnia 2018 r., że organ nadzorczy nieprawidłowo zakwalifikował utratę świadczenia rehabilitacyjnego jako dochodu utraconego w rozumieniu art. 3 ust. 23 pk h ustawy – uznając, że organ nadzorczy naruszył prawo, zwłaszcza, że jednocześnie doliczył rentę uzyskaną przez skarżącego w miejsce świadczenia rehabilitacyjnego. Jednoczę snie brak jest w aktach dokumentu pozwalającego na stwierdzenie, że skarżący został pozbawiony prawa do świadczenia rehabilitacyjnego z innych przyczyn niż przyznanie mu prawa do renty,
Błędnie również organ uznał, że wykazanie przez skarżącego straty z prowadzonej działalności gospodarczej oznacza, że skarżący prowadził działalność gospodarczą i z tego tytułu nie przysługiwało mu świadczenie rehabilitacyjne. Dokonana przez organ ocena jest zatem nieprawidłowa w świetle wykładni powołanych wyżej przepisów ustawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wykładnia funkcjonalna przepisu art. 5 ust 1 ustawy nakazuje przyjąć, że celem ustawodawcy było możliwie dokładne ustalenie rzeczywistego dochodu rodziny w roku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Konieczność uwzględnienia realnych zmian w dochodzie podczas jego obliczenia powoduje, że organ musi skorygować dochód osiągnięty w roku poprzedzającym poprzez uwzględnienie zajścia pewnych zdarzeń w roku przyznania świadczenia. Jednym z ww. zdarzeń jest utrata świadczenia – w tym wypadku świadczenia rehabilitacyjnego w miejsce którego przyznano prawo do renty.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie pojęcia "utraty" nie należy wykładać literalnie, takie rozumienie omawianego przepisu znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 przywoływanej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, a zatem zaspokajanie potrzeb dziecka w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Aktualna sytuacja finansowa determinowana jest nie tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku pracy bądź podjęciem lub zakończeniem zatrudnienia w inny sposób, lecz również wszelkimi zmianami związanymi z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową ale także pobieranymi świadczeniami związanymi z utratą zdolności do wykonywania pracy przez określoną osobą, wpływającymi na zmniejszenie jej dochodów. Celem ustawy jest finansowe wsparcie rodzin uzyskujących dochody w określonej wysokości, a nie wyłącznie osób, które nie uzyskują żadnych dochodów.
Organ zatem naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa uznając, że decyzja z [...] grudnia 2018 r. nr [...] rażąco naruszała prawo w szczególności przepis art. 5 ust 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 i §3 Ppsa orzekł jak w sentencji.