Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku numer [...] Minister Kultury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2004 roku odmawiającą uchylenia decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku nr [...] wpisującej do rejestru zabytków pod nr [...]miasta M. Na postawie akt sprawy ustalono następujący stan faktyczny:
Decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku nr [...] wpisano do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...] miasta M. w granicach zaznaczonych kolorem [...] w załączonym do decyzji planie (stanowiącym jej integralną część).
W dniu [...] stycznia 2000 roku Zarząd Miasta M. złożył wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku nr [...].
Decyzją z dnia [...] maja 2000 roku nr [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uchylenia bądź zmiany decyzji z dnia [...] maja 1992 roku w sprawie wpisania do rejestru zabytków [...] miasta M. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku nr [...] Minister Kultury, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Miasta M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2000 roku nr [...] odmawiającej uchylenia bądź zmiany decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku nr [...] o wpisie do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...] miasta M.- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ naczelny podniósł, że uchylenie bądź zmiana decyzji o wpisie do rejestru zabytków [...] miasta M., na podstawie art. 155 kpa skutkowałoby skreśleniem z rejestru zabytków tego dobra kultury w całości bądź części.
Zgodnie zaś z art.16 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury (t.j. Dz. U. z 1999 roku Nr 120 poz. 1268 ze zm.) skreślenie z rejestru zabytków należy wyłącznie do kompetencji ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. Z powyższego – zdaniem organu administracji – wynika, że organ I instancji nie powinien w tej sprawie zajmować stanowiska w decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa. Wojewódzki Konserwator Zabytków winien po otrzymaniu wniosku umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Na wniosek Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2003 roku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał Ministrowi Kultury w trybie art. 65§1 kpa wniosek Zarządu Miasta M. z dnia [...] stycznia 2000 roku o uchylenie bądź zmianę decyzji z dnia [...] maja 1992 roku o wpisie [...] miasta M. do rejestru zabytków województwa [...]. Następnie Minister Kultury na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał Burmistrza M. do uściślenia ww. wniosku z dnia [...] maja 2000 roku przez wskazanie czy wnosi o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 1992 roku czy też o jej zmianę, a jeśli tak to w jakim zakresie. Podał również, że nieusunięcie wyżej wskazanego braku w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma, spowoduje pozostawienie podania z dnia [...] stycznia 2000 roku bez rozpoznania.
W odpowiedzi zastępca burmistrza M. podał, że wnosi o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 roku nr [...] Minister Kultury w nawiązaniu do wniosku Zarządu Miasta M. z dnia [...] stycznia 2000 roku, uzupełnionego pismem Burmistrza M. z dnia [...] grudnia 2003 roku oraz pismem zastępcy Burmistrza M. z dnia [...] maja 2004 roku o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku nr [...] wpisującej do rejestru zabytków pod numerem rejestru [...]. miasta M. - odmówił uchylenia ww. decyzji.
Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 roku numer [...], po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2004 roku odmawiającą uchylenia decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku nr [...] wpisującej do rejestru zabytków pod nr [...] miasta M. W uzasadnieniu decyzji organ naczelny podniósł, że jego zaskarżona decyzja nie narusza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 28, 61 § 4,109 kpa), gdyż w aktach sprawy znajdują się dowody pokwitowania odbioru tej decyzji zarówno przez Radę Miejską M. jak i Urząd Miejski w M. Za niezasadny uznano również zarzut rażącego naruszenia prawa a także jej niewykonalności od dnia wydania. W końcowej części uzasadnienia Minister Kultury podniósł, że uchylenie decyzji w sprawie wpisu do rejestru jest równoznaczne z jego skreśleniem z tego rejestru i po przeanalizowaniu akt sprawy organ administracji uznał, że brak jest jakichkolwiek przesłanek do uchylenia bądź zmiany decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz Miasta M. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przez nie ustalenie kto powinien być stroną postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. oraz sprzeczność ustaleń organu administracji publicznej z treścią zebranego materiału przez ustalenie, że jedyną strona postępowania, którą obciążają skutki decyzji wydanej przez organ I instancji jest Miasto M., a nie osoby fizyczne które nabyły do 1992 roku nieruchomości na terenie objętym decyzją.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. Należy bowiem na wstępie podnieść, że sąd administracyjny dokonując kontroli decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, nie jest związany granicami skargi (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), co oznacza, iż może z urzędu uwzględnić zarzuty, nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Postępowanie w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku nr [...] wpisującej do rejestru zabytków pod nr [...] miasta M. zostało wszczęte na wniosek Zarządu Miasta M. Nie można uznać, że decyzja Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2002 roku nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2000 roku nr [...] odmawiającej uchylenia bądź zmiany decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] maja 1992 roku nr [...] o wpisie do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...] miasta M., uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i umarzająca postępowanie organu I instancji - rozstrzygnęła ten wniosek merytorycznie.
Tym samym nie można uznać, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną Tylko bowiem o decyzji załatwiającej sprawę co do istoty można mówić, że nastąpiła res iudicata. Jeżeli bowiem umarza się postępowanie jako bezprzedmiotowe, to oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego umożliwiającego rozstrzygniecie sprawy co do istoty. Z tych wszystkich powodów należało uznać, że Minister Kultury był uprawniony do rozpatrzenia merytorycznymi decyzjami z dnia [...] czerwca 2004 roku i z dnia [...] grudnia 2004 roku wniosku Zarządu Miasta M. z dnia [...] stycznia 2000 roku.
Stosownie do treści art. 61 §1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie oznacza to jednak dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Ten artykuł musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które stanowią o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu czy też na wniosek strony. Wniosek Zarządu Miasta M. z dnia [...] stycznia 2000 roku określony został jako wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1992 roku w trybie art. 155 kpa. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji niewadliwych bądź też dotkniętych wadliwościami mniejszej wagi. (tak B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz wyd. C. H. Beck Warszawa 2004). Analiza sposobu załatwienia w kontrolowanym postępowaniu wniosku Zarządu Miasta M. wskazuje na formalistyczne podejście Ministra Kultury, które w żaden sposób nie koresponduje z intencjami zawartymi ww wniosku z dnia [...] stycznia 2000 roku, dodatkowo uzupełnionego pismem z dnia grudnia 2003 roku zastępcy Burmistrza M. Z treści tych pism wynika jednoznacznie, że skarżący jako podstawy wzruszenia decyzji z dnia [...] maja 1992 roku, wskazuje na przesłanki określone w art. 156 kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności.
Zatem rozpoznanie wniosku skarżącego jako złożonego w trybie art. 155 kpa należy uznać za stojące w sprzeczności z intencjami autora, które można było ustalić na podstawie obszernego uzasadnienia wniosku. W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji nie jest nawet związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 roku, III SA 1111/93, ONSA 1995, Nr 3 poz. 120). Zasada zgodnie, z którą ostatecznie sama strona decyduje jaki ma charakter pismo i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę stron, udzielając jej przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Zatem w kontrolowanej sprawie Minister Kultury, do którego skierowany został wniosek o zastosowanie trybu z art. 155 kpa, w pierwszej kolejności winien przeprowadzić kontrolę wniosku z punktu widzenia oceny żądania strony w aspekcie wagi uchybienia, które strona zarzuca decyzji weryfikowanej. W sytuacji zaś, gdy z samego wniosku strony wynika, że domaga się ona weryfikacji decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, nie jest dopuszczalna jej weryfikacja w trybie art. 155 kpa. Podobne stanowisko zostało zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 roku (OSN 1999, Nr 10 poz. 637) uchylenie bądź zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145§1 kpa) i stwierdzenia nieważności (art. 156 §1 kpa).
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ administracji naruszył przepisy art. 9 i 61 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.