Uzasadnienie
Zaskarżoną w rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. nr KOC/7785/Go/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku G. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 listopada 2021 r. nr KOC/1880/Go/17 w przedmiocie stwierdzenia umorzenia postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia 15 listopada 2021 r. Kolegium, działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), po rozpatrzeniu wniosku M. D. i G. K., reprezentowanych przez r. pr. P. G., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 października 1958 r. nr ETl-6/108/57 o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr hip. [...], stwierdziło, że z dniem 16 września 2021 r. postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony po upływie 30 lat od jej doręczenia. Decyzja z dnia 15 listopada 2021 r. została doręczona r. pr. P. G., jako pełnomocnikowi M. D.i G. K. Od tej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył pełnomocnik G.K., zarzucając m.in., że M.D. nie żyje, zaś w postępowaniu winni wziąć udział jej spadkobiercy.
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powołało się na przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., a w szczególności na art. 2 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Organ ustalił, że postępowanie zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i na mocy powołanego przepisu uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., tj. 16 września 2021 r.
W ocenie organu, skoro postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ustalania kręgu stron postępowania, następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości czy zmarłych uczestników postępowania. Postępowanie nie toczy się bowiem od 16 września 2021 r., a decyzja Kolegium jedynie stwierdza zaistnienie przesłanek umorzenia.
G. K. oraz następcy prawni M. D.: J. Z., A. Ł., M. Ł. i M. D. w piśmie z dnia 2 lutego 2022 r. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący postawili zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 k.p.a. i art 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., poprzez bezzasadne przyjęcie, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postępowanie w tej sprawie toczyło się z pominięciem spadkobierców M. D. Ponadto decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego nie została doręczona wszystkim dawnym współwłaścicielom nieruchomości. Tym samym, zdaniem skarżących, termin, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r., nie rozpoczął biegu. Następie skarżący przedstawili argumentację na poparcie tezy o niekonstytucyjności przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz jej niezgodności z przepisami Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Jak stanowi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wyżej przywołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga winna zostać uwzględniona, niezależnie od zasadności podnoszonych w niej zarzutów, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydając decyzję z dnia 17 lutego 2022 r., wskutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dostrzegło, że decyzja Kolegium z dnia 15 listopada 2021 r. obarczona była wadą skutkującą jej nieważnością, ponieważ została skierowana do osoby nieżyjącej, tj. M.D..
Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości teza, zgodnie z którą "konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., I OSK 251/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), niezależnie od tego, czy wynikało ono z uchybień organu prowadzącego postępowanie. Nie ma więc znaczenia, czy organy prowadzące postępowanie wiedziały, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadały. Organy powinny na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.).
Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skoro postępowanie podlegało umorzeniu z mocy prawa zbędne było ustalanie stron postępowania. Tryb, w jakim doszło do wydania decyzji z dnia 15 listopada 2021 r., nie uzasadniał bowiem skierowania decyzji do osoby zmarłej, która nie mogła być podmiotem praw i obowiązków, o których decyzja administracyjna, co wynika z jej istoty, rozstrzyga w sposób władczy (por. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 104).
Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja z dnia 15 listopada 2021 r. została skierowana do M. D. i G. K., na co wskazuje m.in. określenie na wstępie decyzji, że została ona wydana "po rozpatrzeniu żądania M. D. i G. K.", zaś doręczono ją r. pr. P. G. jako pełnomocnikowi obydwu wnioskodawczyń. Tymczasem M. D. zmarła w dniu 23 stycznia 2020 r., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w Częstochowie II Wydział Cywilny z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II Ns [...]. Organ we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uzyskał od pełnomocnika informację, że strona zmarła przed dniem wydania decyzji I instancji, lecz pomimo tego utrzymał w mocy decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa, czym naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja II instancji, co zasadnie podnieśli skarżący, skierowana została jedynie do G. K. z pominięciem następców prawnych zmarłej strony, co stanowiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W świetle powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz stwierdzić nieważność utrzymanej nią w mocy decyzji I instancji.
Wobec stwierdzonych wad postępowania, skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji I instancji, Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, które mogłyby podlegać ocenie jedynie w przypadku wydania przez organ decyzji nieobarczonej wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, którym następnie zapewni udział w postępowaniu i do których skieruje podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Sąd stwierdził nieważność decyzji z dnia 15 listopada 2021 r. (pkt 2 sentencji) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. W zakresie kosztów postępowania Sąd w pkt 3 sentencji orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).