Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 25 października 2022 r. nr KOA/4125/Sr/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia 12 września 2022 r. nr 5211.85.2022 odmawiającą P. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną M. K..
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu 8 sierpnia 2022 r. do Wójta Gminy D. wpłynął wniosek P. K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.
Wójt Gminy D. decyzją z dnia 12 września 2022 r. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzając, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.). Ponadto Wójt powołał się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego i stwierdził, że wnioskodawca, jako małżonek osoby niepełnosprawnej legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy podzielił wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, a mający potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, pogląd, że fakt pozostawania w związku małżeńskim nie stanowi przeszkody w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na małżonka.
W konsekwencji uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinien znaleźć zastosowania, gdy z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne występuje zobowiązany do opieki i alimentacji w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżonek osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności, spełniający jednocześnie wymogi z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Kolegium powołało się następnie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w konsekwencji nie zaakceptowało obydwu podawanych przez organ I instancji podstaw odmowy przyznania świadczenia.
Kolegium zauważyło jednak, że wątpliwości budzi kwestia związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Zgodnie bowiem z treścią wywiadu środowiskowego wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe z małżonką M. K. i 25-letnim synem. Małżonka otrzymuje rentę socjalną, natomiast P. K. miesiąc przed przeprowadzeniem wywiadu zrezygnował z zatrudnienia. Wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad żoną. Przeprowadzający wywiad pracownik odnotował, że do 2022 r. w opiece nad żoną pomagał wnioskodawcy syn, jednak obecnie często opuszcza dom w celu poszukiwania pracy. Jedyną osobą, która może zapewnić opiekę M. K. jest wnioskodawca. Matka M. K. jest emerytką i choruje przewlekle, nie może pomagać córce. Treść wywiadu wskazuje na stały charakter opieki a stan zdrowia podopiecznej i lista czynności usługowych wskazuje na bardzo szeroki zakres opieki, uniemożliwiający podjęcie działalności zarobkowej.
Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się świadectwo pracy wystawione przez P[...] Sp. z o.o. stwierdzające, że P. K. był zatrudniony w okresie od 1 czerwca 2022 r. do 5 sierpnia 2022 r. w wymiarze pełnego etatu na stanowisku dyrektora handlowego. Stosunek pracy został rozwiązany za porozumieniem stron. Z kolei z rejestru CEIDG wynika, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w okresie od 8 marca 2003 r. Od 1 marca 2021 r. zawiesił prowadzoną działalność.
Organ zwrócił uwagę, że małżonka wnioskodawcy posiada orzeczenie o niepełnosprawności stopnia znacznego od 2 maja 2016 r. i od tej pory wymaga stałej lub długotrwałej opieki. Z kolei ustalona sytuacja zawodowa małżonka wskazuje, że do końca lutego 2021 r. prowadził on działalność zarobkową (pomimo stanu zdrowia żony). Natomiast w okresie od 1 marca 2021 r. do 31 maja 2022 r. wnioskodawca nie pracował zawodowo. Wprawdzie bezpośrednio przed złożeniem wniosku o świadczenie pielęgnacyjne strona podjęła zatrudnienie (stosunek pracy), jednak okres zatrudnienia przekraczał zaledwie dwa miesiące.
Zdaniem organu, z przedstawionych okoliczności wynika, że nie ma związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką w związku ze znacznym stopniem niepełnosprawności małżonki.
P. K. w piśmie z dnia 9 grudnia 2022 r. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości, o uchylenie decyzji organu I instancji, przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wadliwy, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanej decyzji oraz niedokonanie przez organ prawidłowej oceny zebranego w niniejszym postępowaniu całokształtu materiału dowodowego, a w związku z tym braku podęcia przez organ wszelkich możliwych czynności, które pozwoliłyby dokładnie wyjaśnić sprawę, co skutkowało w efekcie błędnym uznaniem, że nie zachodzą przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy skarżący był zatrudniony w firmie P[...] Sp. z o.o. od 1 kwietnia 2021 r. do 5 sierpnia 2022 r. i z pracy tej zrezygnował z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną żoną;
- b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wadliwy, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na mylnym wskazaniu, że skarżący w firmie P[...] Sp. z o.o. pracował w okresie od 1 czerwca 2022 r. do 5 sierpnia 2022 r., podczas, gdy w firmie tej pracował od 1 kwietnia 2021 r. do 5 sierpnia 2022 r.;
- c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób tendencyjny i nieobiektywny, nakierowany na tezę, z góry nakreśloną z wyłączeniem pożądanego elementu obiektywności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne przekonanie, że w niniejszym postępowaniu nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że błąd organu co do okresu jego zatrudnienia wynikał z faktu, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych zakwestionował zgłoszenie P. K. jako pracownika do ubezpieczenia społecznego przez firmę P[...] Sp. z o.o. Okoliczność ta nie miała jednak żadnego wpływu na faktyczne wykonywanie pracy przez skarżącego, bowiem w okresie od 1 kwietnia 2021 r. był on zatrudniony na stanowisku dyrektora handlowego, o czym świadczą załączone do skargi dokumenty, a także oświadczenie P[...] Sp. z o.o. Skarżący podkreślił ponadto, że długość okresu zatrudnienia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Skarżący wyjaśnił, że M. K. ma stwierdzoną miopatię genetycznie uwarunkowaną, potwierdzoną genetycznie i od 2 maja 2016 r. posiada orzeczenie o niepełnosprawności stopnia znacznego. Jest to rodzaj choroby postępującej, w związku z czym żona skarżącego z biegiem lat coraz mocniej czuje jej oddziaływanie. Chora została uznana za niepełnosprawną w maju 2016 r., jednak od tego czasu jej dolegliwości przybrały na sile. Początkowo w codziennym życiu M. K. wspomagał jej syn, jednak na obecnym etapie zaawansowania choroby podopieczna wymaga już stałej opieki i bez pomocy ze strony innej osoby nie jest w stanie funkcjonować.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy ocenić jako prawidłowe stanowisko organu odwoławczego w zakresie dotyczącym uznania za wadliwe rozstrzygnięcia organu I instancji odmawiającego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu, po pierwsze, wystąpienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, a po drugie, niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej części znajdują bowiem potwierdzenie w treści wyroków Trybunału Konstytucyjnego: sygn. akt K 38/13 oraz sygn. akt P 27/07 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.
Sąd nie podziela jednak stanowiska organu odwoławczego, który przyjął, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie spełnia przesłanki przyznania świadczenia określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wydający zaskarżoną decyzję organ nie kwestionuje, że skarżący należy do kręgu osób określonych w powyższym przepisie, którym – w przypadku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki – przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży bowiem na nim, jako mężu osoby wymagającej opieki, obowiązek alimentacyjny (art. 23 i 27 Kodeksu).
Organ nie kwestionuje także okoliczności legitymowania się przez żonę skarżącego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika z kolei konieczność zapewnienia jej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wreszcie nie jest przedmiotem sporu w tej sprawie, że skarżący w istocie sprawuje opiekę nad żoną w sposób stały i długotrwały. Na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało bowiem, że "treść wywiadu wskazuje na stały charakter opieki, a stan zdrowia podopiecznej i lista czynności usługowych wskazuje na bardzo szeroki zakres opieki, uniemożliwiający podjęcie działalności zarobkowej".
Przyczyną wydania przez SKO w W. decyzji odmownej było jednak uznanie przez organ, że skarżący nie spełnił, wymienionej w art. 17 ust. 1 ustawy, przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, tzn. niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Organ przyjął bowiem, że z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, by niepodejmowanie/rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącego były w sposób bezpośredni skutkiem konieczności zapewnienia opieki żonie.
Tego stanowiska organu odwoławczego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela, bowiem nie znajduje ona potwierdzenia w ustalonym w toku postępowania administracyjnego stanie faktycznym sprawy.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący prowadził działalność gospodarczą od 8 marca 2003 r., a zawiesił ją 1 marca 2021 r. Następnie, jak twierdzi organ, od 1 czerwca 2022 r. do 5 sierpnia 2022 r. P.K. był zatrudniony na umowę o pracę. Z orzeczenia o niepełnosprawności małżonki skarżącego (k. 44 akta administracyjnych) wynika z kolei, że niepełnosprawność w stopniu znacznym datuje się od dnia 2 maja 2016 r. Powyższe oznacza, że przed powstaniem u żony niepełnosprawności w stopniu znacznym skarżący przez ponad 13 lat prowadził nieprzerwanie działalność gospodarczą, a więc był zatrudniony w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu, ta okoliczność ma decydujące znaczenie dla ustalenia spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki.
Z kolei fakt, że skarżący prowadził nadal działalność gospodarczą w okresie, gdy jego żona legitymowała się już orzeczeniem o niepełnosprawności, nie oznacza, że w tej sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wyjaśnił skarżący, stan zdrowia żony ulegał stopniowemu pogorszeniu, a skarżący nie mógł też już liczyć na pomoc syna, co ostatecznie skutkowało koniecznością rozwiązania przez skarżącego umowy o pracę w dniu 5 sierpnia 2022 r., a więc przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (8 sierpnia 2022 r.).
Należy przy tym wyjaśnić, że podnoszona przez skarżącego okoliczność nieprawidłowego ustalenia przez organ okresu jego zatrudnienia w spółce P[...] nie ma decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy (co zresztą podnosi również skarżący). Niezależnie bowiem, czy do czasu zatrudnienia skarżącego w spółce P[...] doliczyć okres pomiędzy 1 kwietnia 2021 r. do 1 czerwca 2022 r., nie budzi wątpliwości, że skarżący od 2003 r. do 2021 r. prowadził działalność gospodarczą, zaś znaczny stopień niepełnosprawności jego małżonki powstał już w 2016 r. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, jednoznacznie wskazują, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną, kierując się koniecznością (wynikającą z treści orzeczenia o niepełnosprawności) zapewnienia jej stałej lub długotrwałej opieki.
Podejmowane przez skarżącego próby godzenia pracy zarobkowej ze sprawowaniem opieki nie oznaczają, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nie występuje związek przyczynowo-skutkowy. Potwierdzają one jedynie, że równoczesne prowadzenie tych dwóch rodzajów aktywności okazało się ostatecznie niemożliwe, co wymusiło na skarżącym decyzję o rezygnacji z zatrudnienia.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, w szczególności uwzględni, że w tej sprawie wystąpił związek pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym małżonką.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzekł jak w sentencji.