Uzasadnienie
J. S. złożyła skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] o odmowie orzeczenia o zwrocie kosztów wykonania dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010 r.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa prawa własności gruntu położonego w P., oznaczonego jako działka nr [...] oraz nabycie z dniem 1 czerwca 2003 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego ww. grantu oraz własności budowli i urządzeń.
Pismem z dnia 4 września 2012 r. I. K. wystąpiła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, o wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją wskazując, iż jako strona, tj. spadkobierca współwłaściciela nieruchomości, nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy.
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, wznowił na wniosek I. K. postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] września 2010r.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa prawa własności gruntu położonego w P., oznaczonego jako projektowana działka nr [...] oraz nabycie z dniem 1 czerwca 2003 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu oraz własności budowli i urządzeń.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] potwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa prawa własności gruntu położonego w P., oznaczonego jako projektowana działka Nr [...] oraz nabycie z dniem 1 czerwca 2003 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu oraz własności budowli i urządzeń.
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania I. K., M. K., B. I. i J. S. - zastępowanych przez radcę prawnego K. M., utrzymał w mocy ww. decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.
Pismem z dnia 18 grudnia 2014 r. radca prawny K. M. zwróciła się o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] Wojewoda [...] orzekł o odmowie orzeczenia o zwrocie kosztów wykonania dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010r.
Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] złożyli I. K., M. K., B. I. i J. S, zastępowani przez radcę prawnego K. M., zarzucając naruszenie procedury administracyjnej, poprzez błędne zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 kpa i uznanie, że koszty poniesione przez stronę wydatkowane zostały w jej interesie lub na skutek jej żądania, a nie wynikały z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 7 kpa. tj. obowiązku organu wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie na każdym etapie postępowania. W ocenie wnioskodawców koszty geodety powinien ponosić organ z urzędu lub powinien zostać nimi obciążony wnioskodawca uwłaszczenia, tj. P. S.A.
Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 263 § 1 i 2 kpa do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy.
Zgodnie natomiast z art. 262 kpa: § 1. Stronę obciążają te koszty postępowania, które:
- 1) wynikły z winy strony;
- 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
§ 2. W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania.
Z powyższego wynika, że w postanowieniu ustalającym wysokość kosztów postępowania organ wypowiada się o tych kosztach, które poniesione zostały przez organ w toku postępowania administracyjnego, do czasu jego zakończenia. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 264 § kpa organ nie może uwzględnić kosztów, których nie poniósł.
Tymczasem w niniejszej sprawie strony zażądały zwrotu kosztów poniesionych przez siebie na sporządzenie dokumentacji geodezyjnej.
W ocenie organu wykluczona jest możliwość przyznania przez organ administracyjny zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez strony, poza kosztami podróży i innymi należnościami przewidzianymi w art. 56 kpa. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie organ pokrywa koszty postępowania ponoszone w wykonaniu obowiązku ustawowego, natomiast stronę obarczają koszty powstałe z jej winy (np. gdy czynność należało powtórzyć, w której strona bezzasadnie nie wzięła udziału) i na skutek czynności wykonanych na żądanie strony lub w jej interesie. Tylko tego rodzaju koszty są ustalane w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 264 § 1 kpa, czyli koszty obowiązujące stronę lub inne osoby, a nie koszty, które mogłyby być zwrócone stronie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1995 r. sygn. akt III SA 199/95 publ. Legalis nr 241332, CBOSA).
Organ podniósł również, że wykazanie interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa obciążą wnioskodawcę, który winien wykazać posiadanie interesu prawnego w objętym wnioskiem wznowieniowym postępowaniu.
Organ przyjął tym samym brak podstaw prawnych do zwrotu stronie kosztów sporządzenia dokumentacji geodezyjnej.
J. S. złożyła skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] o odmowie orzeczenia o zwrocie kosztów wykonania dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010 r.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała:
- 1) naruszenie procedury administracyjnej poprzez błędne zastosowanie art.262 § 1 pkt 2 kpa i uznanie że koszty poniesione przez stronę wydatkowane zostały w jej interesie lub na skutek jej żądania, a nie wynikały z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie;
- 2) pominięcie treści art. 263 § 1 kpa, co do zaliczenia poniesionych kosztów na geodetę jako kosztów wydatkowanych na biegłego i art. 263 § 2 kpa w sprawie powinności zaliczania do kosztów postępowania wszelkich kosztów związanych ze sprawą;
- 3) naruszenie art. 7 kpa to jest obowiązku organu wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie na każdym etapie postępowania.
Skarżąca wskazywała, że postępowanie zostało wznowione na wniosek strony złożony w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu gdyż organ pominął fakt, iż istnieje Księga Wieczysta [...] obejmująca działki będące przedmiotem wniosku P. S.A. - a istnienie księgi wieczystej obligowało organ do ustalenia kręgu stron postępowania we własnym zakresie, do ustalenia właściwego stanu faktycznego, w tym także do przeprowadzenia badań hipotecznych - art. 7, 8 i 10 kpa. Skarżąca podkreślała, że z wyjaśnień organu zawartych w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2015r. wynikało, iż wiedzę o właścicielach organ czerpał z ewidencji gruntu, a nie jak należy z treści księgi wieczystej. Koszty poniesione zostały przez stronę na żądanie organu zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2012r. znak [...]. Koszty dokumentacji geodezyjnej winny być zatem objęte kosztami tego postępowania na zasadzie art. 263 § 2 kpa i obciążać organ który powinien dokumentację wykonać we własnym zakresie, względnie drugą stronę postępowania P. S.A., w interesie której koszty te zostały poniesione
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Sąd przeprowadzając kontrolę zgodnie ze wskazanymi kryteriami doszedł do przekonania, że skarga podlegała oddaleniu w całości.
Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które:
- 1) wynikły z winy strony;
- 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wskazane w tym przepisie. Inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie obciążają organ administracyjny. Wyjątki od tej zasady mogą przewidywać tylko przepisy szczególne (por. C. Martysz, Komentarz, t. 2, 2010, s. 538; por. też uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSA WSA 2007, nr 2, poz. 26).
Na wstępie należy rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z kosztami postępowania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Organ wprawdzie pismem z dnia z dnia [...] grudnia 2012r. znak [...] zwrócił się do strony o przekazanie m.in. dokumentacji geodezyjnej (mapy do celów prawnych) wskazującej jaka część gruntu pochodzącego z księgi wieczystej KW Nr [...] wchodzi w skład działki nr [...], tym nie mniej o tym, co zalicza się do kosztów postępowania administracyjnego stanowi art.263 kpa. Natomiast zgodnie z art. 263 § 1 i 2 kpa do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 kpa, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Znamiennym przy tym jest, że przepisy nie przewidują możliwości wliczania do kosztów, wydatków poniesionych na pomoc prawną.
Strona będzie mogła ich dochodzić jedynie w drodze sądowej od innej strony postępowania, a w określonych sytuacjach w procesie odszkodowawczym przeciwko Skarbowi Państwa czy innemu podmiotowi publicznemu (G. Rząsa (w:) Komentarz, 2011, s. 1101-1102).
Należy przy tym zważyć, że art. 263 kpa ma charakter otwarty, na co wskazuje paragraf drugi przepisu, z którego wynika, że organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Omawiany przepis wskazuje więc wyłącznie na te koszty, które dotyczą wprost wyjaśnienia sprawy, co wcale nie znaczy, że wskazanie granic tej bezpośredniości w określonej sprawie będzie możliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 1996 r.III SA 336/95 wskazał, że artykuł 263 § 2 kpa reguluje wyłącznie sprawę obliczania kosztów przez organ administracji prowadzący postępowanie; nie stwarza stronie uprawnienia do ubiegania się o zwrot jakichkolwiek poniesionych przez nią kosztów (LEX nr 58332, Fiskus 1996/24/31).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym przedmiotowa sprawę podziela ten pogląd i uznaje za własny.
W postanowieniu wydanym na podstawie art. 264 kpa organ nie może uwzględnić kosztów, których nie poniósł. Rozstrzygając kwestię rozdziału kosztów postępowania (art. 262 § 1 kpa) pomiędzy organ, a stronę (strony) postępowania, organ bierze pod uwagę: 1) czy nie wynikały z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, 2) czy zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, 3) czy wynikły z winy stron. Przepis ten (art. 262 § 1 kpa) wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracyjny zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami.
W przedmiotowej sprawie strony zażądały zwrotu kosztów poniesionych przez siebie na sporządzenie dokumentacji geodezyjnej.
Uwzględniając podaną wyżej wykładnię i treść przepisów organ prawidłowo przyjął, że nie jest możliwe przyznanie zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez strony, poza kosztami podróży i innymi należnościami przewidzianymi w art. 56 kpa. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie organ pokrywa koszty postępowania ponoszone w wykonaniu obowiązku ustawowego, natomiast stronę obarczają koszty powstałe z jej winy (np. gdy czynność należało powtórzyć, w której strona bezzasadnie nie wzięła udziału) i na skutek czynności wykonanych na żądanie strony lub w jej interesie. Tylko tego rodzaju koszty są ustalane w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 264 § 1 kpa, czyli koszty obowiązujące stronę lub inne osoby, a nie koszty, które mogłyby być zwrócone stronie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1995 r. sygn. akt III SA 199/95 publ. Legalis nr 241332, CBOSA).
Tym samym organ zasadnie przyjął, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu stronie kosztów sporządzenia dokumentacji geodezyjnej.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.