Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r., nr [...], o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w miejscowości [...], gm. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...].
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyli T. B. i P. B..
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Wójt Gminy [...] wszczął, na wniosek Zarządu Powiatu [...], postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące granicy pomiędzy nieruchomością stanowiącą własność Powiatu [...], położoną w miejscowości [...], oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], a nieruchomością stanowiącą własność T. B. i P. B., położoną w miejscowości [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka [...]. Do przeprowadzenia rozgraniczenia organ upoważnił geodetę uprawnionego W. R..
Postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił zaliczkę w kwocie [...] złotych na poczet postępowania rozgraniczeniowego i zobowiązał Powiat [...] oraz T. B. i P. B. do wpłaty zaliczki na poczet postępowania rozgraniczeniowego w kwocie po [...] zł w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. W dniach [...] października 2018 r. oraz [...] listopada 2018 r. strony wpłaciły wymagane zaliczki.
Postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...] złotych, wskazał Powiat [...] oraz T. B. i P. B. jako zobowiązanych do poniesienia kosztów tego postępowania w kwotach po [...] zł oraz uznał, że koszty zostały w całości wniesione przez podmioty zobowiązane.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli T. B. i P. B..
Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Wójt Gminy [...] uchylił postanowienie z [...] lipca 2019 r.
Decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące przedmiotowych nieruchomości.
Postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 262 § 1 k.p.a. w zw. z art. 152 Kodeksu cywilnego, ustalił koszty postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek Zarządu Powiatu [...] w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości, na kwotę [...] zł, wskazał Powiat [...] oraz T. B. i P. B. jako podmioty zobowiązane do poniesienia tych kosztów po [...] zł oraz stwierdził, że zaliczka w kwocie [...] zł wpłacona przez Starostwo Powiatowe w [...] i zaliczka w kwocie [...] zł wpłacona przez P. B. pokrywa w całości wymienione koszty postępowania administracyjnego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli T. B. i P. B..
Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie z [...] października 2019 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek Powiatu [...], właściciela działki nr [...]. Stąd, przy przyjęciu literalnego brzmienia art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., to wnioskodawca powinien być w całości obciążony kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Jednakże, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, podjętą w składzie siedmiu sędziów, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko tego, kto wystąpił o wszczęcie postępowania. O takim rozstrzygnięciu zadecydowały dwie okoliczności. Rozgraniczenie leży bowiem w interesie wszystkich sąsiadów, skoro granice z jakichś względów stały się sporne. Tak jest również w sytuacji, w której jedna ze stron drugi nie kwestionuje przebiegu granic, bo aktualny stan w tym zakresie jej odpowiada.
W tej sytuacji, interes obydwu stron polega bowiem na ustaleniu stabilnej granicy. Drugą kwestię stanowią przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące rozgraniczenia. Przepisy te obowiązują nie tylko wówczas, gdy sprawa wskutek, np. zakwestionowania decyzji o rozgraniczeniu wydanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta trafia do sądu, lecz muszą być one respektowane również w trakcie postępowania toczącego się w gminie. Jednakże, powyższa zasada nie ma charakteru absolutnego, bowiem możliwość obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego nie oznacza bezwzględnie takiego obowiązku. Wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku.
Kolegium zaznaczyło, że organ pierwszej instancji zobowiązany był do wykazania, czy postępowanie rozgraniczeniowe było celowe, tj. czy zachodziła konieczność prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Wskazać należy, że jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Organ ten natomiast umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Tak więc, w przypadku braku dokumentów jednoznacznie określających przebieg granicy, a strony nie złożą zgodnych oświadczeń woli oraz nie dojdzie do zawarcia ugody granicznej, organ umarza postępowanie i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia przez sąd powszechny.
W niniejszej sprawie zapadło właśnie tego rodzaju rozstrzygnięcie, bowiem Wójt Gminy [...] decyzją z [...] września 2019 r., nr [...], umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...].
Kolegium podniosło, że granica nieruchomości pozostawała pomiędzy stronami sporna. Zatem, rozgraniczenie nieruchomości było celowe, czego potwierdzeniem jest przekazanie sprawy sądowi powszechnemu. W konsekwencji, okoliczność zaistnienia sporu granicznego uzasadnia obciążenie kosztami tego postępowania wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości w równym stopniu. Postępowanie administracyjne zakończone zostało ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] września 2019 r., nr [...], dlatego organ pierwszej instancji upoważniony był do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyli T. B. i P. B., zaskarżając to postanowienie w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazali, że wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz nieobciążanie ich kosztami postępowania rozgraniczającego. Zaznaczyli, że wszystkie zmiany dotyczące przebiegu granicy i powierzchni działek były czynnościami z urzędu. Stąd, czynności dokonane przez geodetę w dniu [...] kwietnia 2019 r. wskazują, że sporna granica powstała w postępowaniu administracyjnym i podczas robót geodezyjnych. Ponadto, zwrócili uwagę, że nowa linia graniczna pomiędzy działkami [...] i [...] nie była kwestionowana przez Zarząd Powiatu przez siedem lat, w szczególności, że w tym okresie wykonywane były czynności wymiany parkanu stanowiącego ogrodzenie działki [...] z wyłączeniem odcinka (linii spornej) ogrodzenia między ww. działkami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] października 2019 r. o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w miejscowości [...], gm. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...].
W sprawie nie jest kwestionowana wysokość kosztów postępowania administracyjnego, a spór dotyczy jedynie określenia kręgu osób zobowiązanych do ich poniesienia.
Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2918 r., poz. 2096, dalej zwanej "kpa").
Rozgraniczanie nieruchomości reguluje ustawa z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725). Obejmuje ono dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu tym czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dni doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.
Okoliczność, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie wpływa na to, że sama instytucja "rozgraniczenia nieruchomości", choć uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. Zatem, jak trafnie dostrzegło Kolegium, w postępowaniu administracyjnym zastosowanie znajdzie również norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.
Ponadto, w postępowaniu administracyjnym znajdzie również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia literalna powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony.
Zatem, w przypadku kosztów rozgraniczenia nieruchomości koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego, na co trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. Zgodnie z art. 152 Kodeksu cywilnego, właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Z powyższego wynika, że za stronę administracyjnego postępowania o rozgraniczenie należy uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości, niezależnie od tego, że tylko jeden z nich złożył wniosek o rozgraniczenie, a pozostali żądania takiego nie zgłaszali z uwagi na to, że nie kwestionują oni przebiegu granic.
Skoro bowiem spoczywa na nich materialnoprawny obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów, to ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości również leży w ich interesie. Art. 262 § 1 pkt 2 kpa może stanowić więc podstawę do obciążenia kosztami rozgraniczenia w równym stopniu strony tego postępowania.
Rację mają skarżący, że z powołanej uchwały z 11 grudnia 2006 r. co do zasady nie wynika, że w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby biorące w nim udział. W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby swobodę stosowania przez organ w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 kpa, a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2015 r., I OSK 2211/14). Pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt. 2 kpa należy - w przypadku postępowania rozgraniczeniowego - rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej i należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy.
W okolicznościach niniejszej sprawy uznać trzeba, że już sam fakt przekazania przez organ pierwszej instancji z urzędu sprawy o rozgraniczenie sądowi powszechnemu potwierdza, że spór o przebieg granic wystąpił i istniała obiektywna potrzeba ustalenia tego przebiegu. Zatem, zainicjowane przez Powiat [...] postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie skarżących. W konsekwencji, prawidłowo uznały organy, że także i skarżący powinni być obciążeni kosztami rozgraniczenia. Interes prawny skarżących w postępowaniu rozgraniczeniowym jest bowiem niewątpliwy. Poza sporem pozostaje, że są oni właścicielami jednej z rozgraniczanych nieruchomości, tj. działki ewidencyjnej nr [...]. Spór dotyczy zaś granic tej działki z nieruchomością oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] stanowiącą własność Powiatu [...]. Zgodne ustalenie granic we właściwym postępowaniu rozgraniczeniowym niewątpliwie leży więc w interesie skarżących.
Bez znaczenia natomiast dla kwestii obciążenia stron postępowania kosztami postępowania rozgraniczeniowego pozostaje podnoszona w skardze okoliczność, która ze stron to postępowanie zainicjowała. Podobnie, dla przedmiotowego rozstrzygnięcia nie mają znaczenia powołane w skardze okoliczności dotyczące przyczyn zaistnienia sporu granicznego, to jest tego, że sporna granica powstała w postępowaniu administracyjnym i podczas robót geodezyjnych, nad którymi nadzór sprawował Zarząd Powiatu [...].
Wobec powyższego, Sąd podzielił stanowisko organu, że z uwagi na zakończenie postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym organy zasadnie ustaliły koszty tego postępowania, jak również uczyniły to prawidłowo, obciążając nimi obydwie strony sporu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest, między innymi, postanowienie kończące postępowanie. Taki zaś charakter miało zaskarżone postanowienie.