Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania J. C. (dalej: "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] (dalej: "Burmistrz, "organ I instancji") z [...] listopada 2022 r., nr [...], w przedmiocie skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej.
Decyzja Kolegium została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z [...] marca 2022 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich po rozpoznaniu sprawy z wniosku Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej z udziałem J. C. uznał, że zachodzą przesłanki do umieszczenia J. C. urodzonej [...] marca 1938 r., zamieszkałej w [...] ul. [...] w Domu Pomocy Społecznej i wyraził zgodę na umieszczenie jej w nim. Orzeczenie to zastępuje zgodę J. C.. Na skutek apelacji skarżącej, Sąd Okręgowy w [...] VI Wydział Cywilny Rodzinny Odwoławczy postanowieniem z [...] czerwca 2022 r., sygn. akt [...], oddalił apelację.
Powołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2022 r. Burmistrz Gminy [...] - na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm.) - wskazując na ww. postanowienie Sądu z [...] marca 2022 r. - skierował J. C. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych (Dom Pomocy Społecznej, DPS [...]). Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej "osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej." Zdaniem Burmistrza, na podstawie zebranych dowodów w sprawie, skarżąca spełnia warunki do skierowania do domu pomocy społecznej, którego profil wybrano zgodnie z opinią sądowo-psychiatryczną.
Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2022 r., nr [...], umieścił J. C. w Domu Pomocy Społecznej, [...], gmina [...], wskazując, że termin przyjęcia zostanie podany przez dyrektora tego ośrodka.
Pismem z 16 grudnia 2022 r. J. C. wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] listopada 2022 r. kierującej skarżącą do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie. Podniosła, że nie zachodzą przesłanki z art. 54 ust. 1 ww. ustawy do skierowania do powołanego DPS, wskazała, że nie została zawiadomiona o wszczęciu takiego postępowania oraz nie mogła ustanowić pełnomocnika. Tym samym naruszono jej prawa jako strony.
Pismem z 20 grudnia 2022 r. skarżąca wniosła odwołanie również od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2022 r. w sprawie umieszczenia skarżącej w powołanym DPS.
Kolegium, powołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie skierowania J. C. do DPS [...] dla osób przewlekle chorych psychicznie. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2022 r. Wobec treści powyższego orzeczenia, późniejszy brak zgody skarżącej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie skierowania jej do domu pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że to na sądzie opiekuńczym spoczywa obowiązek wyjaśnienia i dokonania oceny, czy osoba mająca być umieszczona w domu pomocy społecznej spełnia ustawowe kryteria do takiego umieszczenia nawet wbrew jej woli. To sąd opiekuńczy dokonuje zatem ustalenia, czy dana osoba wskutek choroby nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, a brak opieki zagraża życiu tej osoby.
Organ odwoławczy podniósł, że skoro od ww. postanowienia Sąd Okręgowy w [...] oddalił apelację skarżącej, to na organach spoczywał obowiązek wydania stosownej decyzji o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej o profilu dostosowanym do jej schorzeń. Jednocześnie Kolegium wskazało, że osoba przyjęta do domu pomocy społecznej w trybie art. 39 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2123), jej przedstawiciel ustawowy, małżonek, krewny w linii prostej, rodzeństwo oraz osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę, mogą występować do sądu opiekuńczego o zmianę orzeczenia o przyjęciu do domu pomocy społecznej.
J. C., pismem z [...] lutego 2023 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wskazała, że Kolegium w ogóle nie wzięło pod uwagę, iż od grudnia 2022 r. dobrowolnie przebywa w prywatnym Domu Opieki w [...] przy ul. [...], która to placówka znajduje się blisko jej miejsca zamieszkania (bliżej aniżeli DPS [...]). Skarżąca podała, że posiada własne środki umożliwiające opłacenie jej pobytu, ma tam zapewnioną prawidłową opiekę bytową i medyczną oraz, że przebywa tam zgodnie z własną wolą i nie ma zagrożenia dla jej zdrowia i życia. Jednocześnie wskazała, że wniosła do Sądu Rejonowego w [...] o uchylenie postanowienia tego Sądu z [...] marca 2022 r., które było podstawą wydania decyzji administracyjnych, które kwestionuje.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za zasadną.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] listopada 2022 r. w przedmiocie skierowania J. C. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych – Dom Pomocy Społecznej [...].
Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowią przepisy (cytowanej na wstępie) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: "u.p.s."), tj. art. 54 ust. 1 i ust. 4.
Przepis art. 54 ust. 1 u.p.s. stanowi, że "osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej." Z kolei, zgodnie z art. 54 ust. 2 u.p.s. "osobę, o której mowa w ust. 1 kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Jak stanowi natomiast ust. 2a tego przepisu "w przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę tę, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące.".
Z kolei, zgodnie z art. 54 ust 4 u.p.s. w przypadku, gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej, centrum usług społecznych, (...) lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna – prokuratora.
Sytuacja opisana w przepisie art. 54 ust. 4 u.p.s. zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ wobec braku zgody skarżącej na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej, Środowiskowy Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o umieszczenie skarżącej w domu pomocy społecznej bez jej zgody.
Dalej należy wskazać, że z materiału dokumentacyjnego, tj. opinii sądowo-psychiatrycznej z [...] września 2021 r. specjalisty psychiatrii A. N., biegłego z Sądu Okręgowego w [...] w dziedzinie psychiatrii wynika, że jeśli chodzi o stan psychiczny skarżącej to: "orientacja zachowana, spokojna w zachowaniu, spowolniała psychoruchowo, podaje prawidłowe dane osobowe, orientacja allopsychiczna zachowana, wypowiada treści o charakterze urojeń prześladowczych, okradania, ma poczucie zagrożenia, bezkrytyczna wobec trudności w zakresie samodzielnego funkcjonowania." We wnioskach biegła stwierdziła, że u skarżącej rozpoznaje "chorobę psychiczną pod postacią zespołu organicznych zaburzeń urojeniowych, J. C. nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych, potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, obecnie nie wymaga leczenia szpitalnego, a brak opieki zagraża jej życiu, tj. zachodzą przesłanki z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, uzasadniające przyjęcie uczestniczki do domu pomocy społecznej bez jej zgody."
Zgodnie z art. 39 ust. 1 ww. ustawy "jeżeli osoba (...), lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na przyjęcie do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby, organ do spraw pomocy społecznej może wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody."
Wskazanym przez organy postanowieniem z [...] marca 2022 r., sygn. [...] Sąd Rejonowy w [...] uznał, że zachodzą przesłanki do umieszczenia J. C. w Domu Pomocy Społecznej i wyraził zgodę na umieszczenie w nim skarżącej.
Jak prawidłowo wskazało Kolegium, takie orzeczenie sądu rodzinnego ma charakter warunkujący dla postępowania administracyjnego w zakresie wystąpienia przesłanek do umieszczenia w placówce pomocy społecznej, a organ administracyjny ma obowiązek je wykonać poprzez wydanie decyzji o skierowaniu osoby do właściwego domu pomocy społecznej, a następnie o umieszczeniu w wybranej placówce. Orzeczenie sądu zastępuje zgodę osoby na pobyt w domu pomocy społecznej. Wykonanie przez organy administracji publicznej postanowienia sądu następuje w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych. Pierwsze prowadzone jest przez organ gminy, który jest właściwy wedle miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej i kończy się decyzją o skierowaniu do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.).
Następnie toczy się przed organem gminy prowadzącej dany dom pomocy społecznej lub starostą powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej, który to organ rozstrzyga o umieszczeniu danej osoby w takiej placówce (art. 59 ust. 2 u.p.s.). Taka też procedura została zastosowana w przedmiotowej sprawie.
Powołując się na powyższe orzeczenie Sądu oraz opinię sądowo psychiatryczną, Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2022 r. skierował J. C. do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych – DPS [...], a stanowisko to utrzymał w mocy organ odwoławczy decyzją z [...] stycznia 2023 r.
W międzyczasie, Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2022 r., nr [...], umieścił J. C. w Domu Pomocy Społecznej, [...], gmina [...], zaś pismem z tej samej daty Dyrektor tej placówki poinformował skarżącą, iż oczekuje na jej przybycie do dnia [...] grudnia 2022 r. W tej dacie skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Starosty, wskazując, że znalazła dla siebie miejsce w prywatnym domu opieki, a także, że jest w stanie uiszczać opłaty za pobyt i dodatkowe koszty.
Biorąc pod uwagę powyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, w ocenie składu orzekającego, stanowisko Kolegium jest przedwczesne i naruszające art. 107 § 3 k.p.a.
I tak, jak zostało wskazane wyżej, postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2022 r., sygn. [...] uznano, że zachodzą przesłanki do umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej, jednocześnie Sąd ten wyraził zgodę na umieszczenie w placówce skarżącej. Stanowisko to podzielił Sąd Okręgowy w [...], oddalając apelację powódki (postanowienie z [...] czerwca 2022 r., sygn. akt [...]).
Oczywiście, słusznie wskazało Kolegium, że orzeczenie takie jest skuteczne a Burmistrz miał obowiązek je wykonać. Jednakże sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzega, że z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] marca 2022 r. wynika zasadność i zgoda tego Sądu (zastępująca zgodę skarżącej) do umieszczenia J. C. w DPS ale bez wskazania jego typu. W materiale dokumentacyjnym brak jest uzasadnienia postanowienia Sądu z [...] marca 2022 r., zaś uzasadnienie organu I instancji sprowadza się jedynie do lakonicznego powołania na opinię sądowo-psychiatryczną z [...] września 2021 r., której fragmenty sąd orzekający w tej sprawie przytoczył wyżej. Bez wątpienia wskazano w niej, że u skarżącej rozpoznano chorobę psychiczną pod postacią zespołu organicznych zaburzeń urojeniowych oraz, że J. C. nie wymaga obecnie leczenia szpitalnego i zachodzą przesłanki z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, uzasadniające przyjęcie uczestniczki do domu pomocy społecznej bez jej zgody.
Art. 56 ustawy o pomocy społecznej dzieli domy pomocy społecznej, w zależności dla kogo są przeznaczone na m.in. na następujące typy: dla osób w podeszłym wieku, dla osób przewlekle somatycznie chorych, dla osób przewlekle psychicznie chorych, dla osób niepełnosprawnych fizycznie, dla osób niepełnosprawnych intelektualnie (...).
Organ odwoławczy wcale nie ustosunkował się do stanowiska organu I instancji i nie wypowiedział się (mając na uwadze ww. art. 56 u.p.s.), dlaczego skarżąca została umieszczona do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych psychicznie i dlaczego ten profil jest odpowiedni do jej schorzeń. Wątpliwości Sądu dodatkowo uzasadnia stanowisko skargi, do którego Kolegium także nie odniosło się. Z opinii psychologa I. S. z [...] lutego 2023 r. dołączonej do skargi wynika bowiem, iż "Skarżąca podczas badania była wszechstronnie prawidłowo zorientowania, w kontakcie logicznym, spontanicznym, nie zdradzała cech formalnego zaburzenia myślenia, a wypowiadane przez nią treści dotyczące żywienia można interpretować jako dziwaczne i wynikające z zainteresowań badanej, jej lęku przed chorobą, starzeniem się i śmiercią, a także, iż nie można uznać ich za bezsprzecznie urojeniowe." Z opinii wynika także, że "skarżąca nie stanowi zagrożenia dla siebie i innych, a o pobycie w prywatnym domu opieki zdecydowała sama, ane z badania nie stwierdzają u skarżącej przejawów zaburzenia czynności psychicznych.".
Oczywiście Sąd (zważywszy na datę tej opinii) jak i na fakt, że nie była sporządzona w tym postępowaniu przez biegłego sądowego - nie stawia jej przeciw opinii z [...] wrześnie 2021 r., wskazuje jednakże na to, że kwestia wyboru typu domu społecznej przez organ I instancji nie została przez Kolegium wcale oceniona. Ma to także o tyle znaczenia, że skarżąca przebywa w placówce (jak wskazała dobrowolnie wybranej przez siebie), gdzie ma zapewnioną opiekę a taki był cel wniosku Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Ponadto jak wskazała w skardze (stosując się zresztą do pouczenia Kolegium) złożyła wniosek do Sądu Rejonowego w [...] o uchylenie postanowienia z [...] marca 2022 r.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego a wynikających z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium weźmie pod uwagę powyższe rozważania i ocenę Sądu.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.