Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2019r. Nr [...], wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2002r. znak: [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek E. S. Wniósł on o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2002 r. znak: [...] wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.).
Skarżący podniósł, że stara się o zwrot działki nr [...]. Do wniosku załączył kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2006r. znak: [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1954r. znak: [...] w części dot. przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskich, położonych w gromadzie [...], gminie [...], stanowiących w dacie przejęcia własność F. S. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Wójt Gminy [...] wniósł o nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności. Wójt wskazał, że wnioskodawca nigdy nie był właścicielem ani nie udowodnił praw do gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziła przedmiotowa działka. Względem przedmiotowej nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] zapadły inne decyzje administracyjne m. in. akt nadania ziemi nr [...] z dnia [...] czerwca 1954r. na rzecz J. Ż., akt własności ziemi nr RGON [...] dla M. D. oraz decyzja Naczelnika Gminy w [...] nr [...] o przekazaniu przez M. D. gospodarstwa na własność Państwa.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wskazał, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być osoba powołująca się na dokumenty świadczące, że jej, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu [...] maja 1990r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Stosownie do art. 9 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...), wszystkie zobowiązania związane ze skomunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa uwłaszczona gmina.
Organ podkreślił, że w postępowaniu komunalizacyjnym kluczowe jest ustalenie stanu prawnego nieruchomości obowiązującego w dacie [...] maja 1990r., w szczególności, czy w tej dacie nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Powyższe wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), który stanowi, że mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu [...] maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W karcie inwentaryzacyjnej nr [...], wskazano, że działka nr [...] wpisana jest w księdze wieczystej [...], a dokumentem, na mocy którego Skarb Państwa stał się właścicielem ww. działki jest decyzja Naczelnika Gminy z [...] maja 1975 r nr [...].
Z akt sprawy wynika, że na mocy Aktu Własności Ziemi z [...] maja 1975r. M. D. stała się z mocy prawa właścicielem m. in. działki nr [...] położonej w [...] pow. [...]. Następnie na mocy decyzji z dnia [...] maja 1975r nr [...] Naczelnik Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku M. D., przejął na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwo rolne w skład którego weszła m. in. działka gruntu ozn. nr [...]. Brak jest jakiejkolwiek informacji, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, tym samym wywołuje skutki prawne i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej Kw nr [...] Z wykazu zmian gruntowych wynika, że działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...].
Dla organów administracji publicznej, wpis w księdze wieczystej jest wiążący i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Organ powołał się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2338/98, że "zasada wyrażona w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w księdze wieczystej". Organ ustalił zatem, że brak jest dowodów, które potwierdzałyby, że wnioskodawca, bądź jego poprzednicy prawni byli właścicielami działki nr [...], według stanu na dzień [...] maja 1990r. W związku z powyższym uznał, że E.S. nie ma przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym.
Mając na uwadze art. 105 § 1 k.p.a. organ umorzył postępowanie. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowość postępowania wynika, w ocenie organu z przyczyn podmiotowych, bowiem skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Skargę od powyższej decyzji wniósł E. S. Wskazał, że Państwo pozbawiło go gospodarstwa rolnego i winno przywrócić do poprzedniego stanu prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2019 r., którą organ umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2002 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], ozn. w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...].
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie podlega legalność komunalizacji, lecz wyłącznie umorzenie postępowania nadzorczego z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego.
Jak przyjmuje się jednolicie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, interes prawny ma charakter materialnoprawny. Jest on oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Brak normy prawa materialnego na którą mogłaby powołać się osoba żądająca określonego zachowania od organu administracji odróżnia interes faktyczny od interesu prawnego. Sytuacja, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę do podjęcia stosownych czynności przez organ administracji, oznacza posiadanie interesu faktycznego nieuprawniającego organ do uwzględnienia żądania wnioskodawcy.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać trzeba, iż postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2002 r. prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Na podstawie tego przepisu, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia mienia z komunalizacji, organ był zobowiązany stwierdzić nabycie jego własności przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków w nim wymienionych. Decyzja, o której mowa powyżej jest decyzją deklaratoryjną. Stwierdza bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono Skarbowi Państwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów.
W powyższym postępowaniu organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest zatem wykazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Innymi słowy mówiąc, inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji.
Skarżący wnioskując o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] maja 2002 r. wskazał, że swój tytuł prawny do działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] wywodzi z podjętych starań o zwrot powyższej działki oraz faktu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2006 r. stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1954 r. znak [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie [...], gmina [...], stanowiących w dacie przejęcia własność F. S. Wójt Gminy [...], pismem z [...] lipca 2019 r. podniósł, że brak jest dowodów na to, że skarżący był kiedykolwiek właścicielem gospodarstwa w skład którego wchodziła działka nr [...]. Organ ten wskazał, że dysponuje dokumentami przeczącymi prawu skarżącego do powyższej działki: aktem nadania ziemi nr [...] z [...] czerwca 1954 na rzecz J. Ż. aktem własności ziemi nr RGON [...] dla M. D. oraz decyzją Naczelnika Gminy w [...] nr [...] o przekazaniu przez M. D. gospodarstwa na własność Skarbu Państwa.
Dokumenty te oraz wpis prawa własności przedmiotowej działki w księdze wieczystej o nr [...] stanowił podstawę do uznania przez organ, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd. W ocenie Sądu wpis prawa w księdze wieczystej jest w postępowaniu administracyjnym wiążący. Jak już wspomniał organ, stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 790, ze zm., dalej oznaczonej jako "u.k.w.h."), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 u.k.w.h., w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności.
Ponadto, wpisanie ostrzeżenia o toczącym się w niniejszej sprawie postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie obala domniemania prawnego wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Stan prawny wynikający z księgi wieczystej będzie istniał dopóty, dopóki nie zostanie usunięty wpis niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Innymi słowy, wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej działki potwierdzający na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym.
W tej sytuacji przysługujący Skarbowi Państwa tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości nie mógł być przedmiotem ustaleń w przedmiotowym postępowaniu.
Podsumowując, organ administracji prawidłowo przyjął, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący legitymował się w dacie [...] maja 1990 r. (wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Sąd podziela stanowisko organów, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż na datę komunalizacji przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności osób fizycznych. Wobec powyższego, prawidłowa jest ocena organu nadzoru, że skarżący - nie posiadając żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości - nie ma też interesu prawnego i tym samym nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 2002 r. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Skoro organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze na wniosek skarżącego, a następnie ustalił, że skarżący nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., to zasadnie to postępowanie umorzył na zasadzie art. 105 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.