Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach (dalej również jako Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania B. D. (dalej również jako: wnioskodawczyni lub skarżąca), decyzją z 12 stycznia 2023 r., nr SKO.4000.-2656/2022, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Mińsk Mazowiecki (dalej również jako Burmistrz) z 19 października 2022 r., nr DSRA.4152.22.22, w przedmiocie odmowy przyznania B. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie sprawy.
Burmistrz Miasta Mińsk Mazowiecki decyzją z 19 października 2022 r. orzekł o odmowie przyznania B. D. wnioskowanego świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. dalej u.ś. r.) podnosząc, że nie może przyznać wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odwołanie od decyzji Burmistrza wniosła B. D. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 12 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając ja za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa i stanem faktycznym ustalonym w sprawie. W motywach decyzji organ odwoławczy, powołując treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., podzielił stanowisko wyrażone w decyzji pierwszo-instancyjnej, zgodnie z którym stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką z uwagi na fakt, że pozostaje ona w związku małżeńskim, a jej współmałżonek S. O. nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Według Kolegium, w świetle powyższego uregulowania, nie podejmowanie przez małżonka obowiązku sprawowania opieki nad drugim małżonkiem, z innego powodu niż legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności, nie uprawnia organu do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki.
Jednocześnie organ odwoławczy nie negował faktu, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką. Nie zawsze jednak sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym przez danego członka rodziny będzie uprawniało opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie organ II instancji wskazał, że organ ma możliwość przyznania takiego świadczenia wyłącznie w sytuacji spełnienia przez stronę ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek.
W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny ustalony w sprawie stoi na przeszkodzie do przyznania B. D. wnioskowanego świadczenia, a zatem nie było możliwe przychylenie się do prośby odwołania.
Skargę na wskazaną decyzję Kolegium z 31 sierpnia 2022 r. wniosła B. D., zarzucając jej:
- - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynika sprawy poprzez:
- a. naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym;
- b. dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.
- - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada męża nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymieniona osoba może sprawować opiekę nad żoną - co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W związku z zarzuconymi naruszeniami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Kolegium nie sprzeciwiło się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zarówno bowiem organ I jak i II instancji dokonały wszechstronnego rozpoznania zebranego materiału w sprawie, co doprowadziło je do jednoznacznej konkluzji, że skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 dalej u.ś.r.), uprawniających do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2086 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie przy tym z art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z dokumentów znajdujących się w akatach sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawnośc. W konsekwencji organy zgodnie z prawem dostrzegają i nie pomijają tego, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim ze S. O., który do dnia wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawność (okoliczność bezsporna pomiędzy stronami).
Na mocy powołanych powyżej przepisów, krewnym pierwszego stopnia, a także dalszym krewnym osoby wymagającej opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje pod warunkiem, iż współmałżonek podopiecznego nie może wywiązać się z obowiązku osobistej opieki, bo jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Sąd w składzie orzekającym ma wiedzę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się na tle wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. Zagadnienia prawne wynikające z ww. przepisów nie były zatem rozstrzygane w sposób jednolity.
Powyższe wątpliwości zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy). W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy.
Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 378/16). Dlatego też stanowisko przedstawione przez skarżącą w uzasadnieniu skargi, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych wydane przed 2022 r., nie mogło zostać uwzględnione.
Reasumując, nielegitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.
W rozpatrywanej sprawie nie można również dopatrzyć się naruszenia norm prawa procesowego. Organy administracyjne przeprowadziły bowiem prawidłowo postępowanie administracyjne, dopełniając wymogów wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakazują dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Prawidłowo uzasadniono także podjęte rozstrzygnięcie, stosownie do wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych powyżej przedstawionych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.