Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r. DAP-WOSRFR-7280-106/2022/JL Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister), utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia 9.11.2022 r. [...] odmawiającą w trybie art. 154 kpa uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji Wojewody L. nr [...] z dnia 18.09.2012 r. [...] o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Jak wynika z akt w sprawie dotyczącej majątku pozostawionego przez A. K. wydano: 1) decyzję nr [...] z dnia 25 kwietnia 2012 r. znak: [...] potwierdzającą J. P. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP oraz 2) sporną decyzję nr [...] z dnia 18 września 2012 r. znak: [...] odmawiającą E. D. oraz T. P. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Ww. decyzja odmowna z 18-09-2012r. zapadła z uwagi na złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty po terminie określonym w art. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2097; dalej jako ustawa).
Wniosek skarżących o zmianę ww. decyzji z 18 września 2012r. w trybie art. 154 kpa opierał się na treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, w której przyjęto, że złożenie wniosku przez jednego z wnioskodawców należy traktować jak złożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych, a więc na koncepcji, że skoro jeden ze współuprawnionych złożył wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie, to nie można przyjąć, że wnioski skarżących zostały złożone po terminie określonym w ustawie. Jako argument uzasadniający zasadność zmiany decyzji odmownej z 2012 r. wskazano odmienną sytuację prawną osób, którym odmówiono potwierdzenia praw do rekompensaty i których postępowania zakończyły się wcześniej, niż zapadła w terminie późniejszym uchwała NSA całkowicie zmieniająca dotychczasową linię orzecznictwa.
W ocenie wnioskodawców taki stan rzeczy stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zaś usunięcie takiego stanu jest w interesie społecznym, będzie bowiem wyrazem realizacji wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady będącej jednym z fundamentów państwa prawa. Dodatkowo pełnomocnik stron wskazał, że skoro, jak stwierdziły organy administracji w osobnym akcie administracyjnym, uchwała NSA z dnia 9 października 2017 r. nie jest podstawą do wznowienia postępowania, to w słusznym interesie stron leży zmiana decyzji w trybie art. 154 § 1 kpa, albowiem są one osobami uprawnionymi, a także zostały potraktowane gorzej, aniżeli aktualnie są traktowane osoby znajdujące się w analogicznej sytuacji, w postępowaniach jeszcze niezakończonych, i przy niezmienionym stanie prawnym.
Jak wskazano, minister nie uwzględnił wniosku o uchylenie spornej decyzji z 2012 r. Podał, że postępowania określone w art. 154 i 155 kpa obejmują przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania (art. 145 i następne kpa) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i następne kpa). Minister wyjaśnił, że przepis art. 154 kpa nie wymienia szczegółowych, poza klauzulą interesu społecznego/publicznego i słusznego interesu strony, przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, jednak kwalifikowane wady takiej decyzji wymienione w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 kpa nie mogą stanowić podstawy zastosowania art. 154, powinny bowiem być usunięte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania.
Na podstawie art. 154 kpa dopuszczalne są natomiast uchylenie lub zmiana decyzji niewadliwych względnie dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, organ może jednak zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nie nabyła prawa, tylko wówczas, gdy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki. Zdaniem ministra interes strony postępowania oraz interes społeczny - powinny być rozumiane przy tym w sposób obiektywny, a więc w jego ocenie nie można uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny, w ujęciu art. 154 kpa, subiektywnego przeświadczenia strony o doznanej krzywdzie ani domagania się przez nią dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, z którymi się nie godzi, a które były już przedmiotem rozpoznania zarówno przez organy administracji publicznej jaki i sądy. Minister podkreślił, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (również te podjęte w składzie siedmiu sędziów) nie wiążą organu administracji publicznej w sposób bezpośredni.
Organ rozpatrujący sprawę jest związany jedynie wytycznymi sądu zamieszczonymi w orzeczeniu sądu zapadłym w konkretnej sprawie, dlatego nie jest słuszny pogląd stron, iż po podjęciu przez NSA uchwały z dnia 9 października 2017 r. (I OPS 3/17), nastąpiła zmiana linii orzeczniczej, która stanowi uzasadniony powód do zmiany decyzji w trybie art. 154 kpa, gdyż wojewodowie wydają rozstrzygnięcia w sprawach zabużańskich na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego kierując się zasadami zdefiniowanymi w rozdziale drugim części pierwszej Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że orzecznictwo sądów administracyjnych (zapadłe w odrębnych sprawach) w tym podjęte przez NSA uchwały nie stanowią zatem źródła powszechnie obowiązującego prawa i nie są podstawą prawną podjętych przez organy orzecznicze rozstrzygnięć, a stanowią jedynie wskazówkę w jaki sposób należy stosować normy prawne.
Jak wskazał dalej organ, w przedmiotowej sprawie, choć E. D. i T. P., w świetle uchwały z dnia 9 października 2017 r. powinni zostać potraktowani na równi z J. P., która otrzymała rekompensatę za pozostawione przez tego samego poprzednika mienie, to jednak wobec uchybień formalnych wznowienie postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty okazało się niemożliwe (vide: postanowienie Wojewody L. z dnia 20 czerwca 2022 r. znak: [...] oraz postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 lipca 2022 r. znak: DAP-WOSRFR-7281-20/2022/KK). Z uwagi zatem na fakt, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez A. K. położoną we Lwowie przy ul. [...] objęte było wadą kwalifikowaną, która powinna być usunięta w trybie wznowienia postępowania, niemożliwe jest w przedmiotowej sprawie zastosowanie trybu przewidzianego w art. 154 kpa, zaś złożenie przez pełnomocnika stron wniosku w tej sprawie jest klasycznym przykładem próby "obejścia" prawa.
W skardze na ww. decyzję ministra E. D. i T. P. (dalej jako skarżący) zarzucili ministrowi naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy, a nie uchylenie decyzji Wojewody L. odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej pomimo istnienia podstaw do zmiany z uwagi na słuszny interes strony i interes społeczny, albowiem ostateczna decyzja wydana została z naruszeniem prawa wynikającym z błędnej interpretacji prawa i z niezapewnienia stronom udziału w postępowaniu,
- - art. 154 § 1 i § 2 kpa poprzez odmowę uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji pomimo istnienia interesu społecznego i ważnego interesu strony w jej uchyleniu, a także poprzez nierozpatrzenie wniosku strony,
- - art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia decyzji odnoszącego się do rozstrzygnięcia, a to brak opartego na prawie i faktach wyjaśnienia, dlaczego organ stwierdził niewystępowanie przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony,
- - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 6 kpa zobowiązującej organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, poprzez przyjęcie, że działanie organów władzy publicznej wbrew prawu nie jest przesłanką do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, podczas gdy ostateczna decyzja wydana została w oparciu o błędne rozumienie skutków złożenia wniosku przez jedną ze stron postępowania administracyjnego,
- - art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie, że działanie organów władzy publicznej z naruszeniem zasady równego traktowania i naruszeniem zasady równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych, nie jest przesłanką do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, podczas gdy ostateczna decyzja wydana została w oparciu o twierdzenie, że wniosek innej strony nie wywołał skutków wobec skarżących, choć je wywołał, na co wskazuje uchwała NSA z dnia 9.10.2017 r. I OPS 3/17,
- - art. 6 - 11 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia wskazującego, że organ nie stosuje zasad ogólnych postępowania administracyjnego, nakazających władzy publicznej poszanowanie praw,
- - art. 5 ust. 1 ustawy a także art. 10 § 1 kpa i art. 61 § 4 kpa poprzez przyjęcie, że nie leży w słusznym interesie strony wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji:
- - wydanej z naruszeniem zasady zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu,
- - wydanej w oparciu o sprzeczne z uchwałą NSA z dnia 9.10.2017 r. I OPS 3/17 twierdzenie, że złożenie wniosku przez jedną z osób uprawnionych, nie jest złożeniem go przez wszystkich uprawnionych.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę minister wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył co następuje
Skargę należy uznać za zasadną.
Na wstępie podkreślić należy, że dominujący w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że tryb przewidziany w art. 154 kpa nie znajduje zastosowania do weryfikacji tzw. decyzji związanych, tj. takich, których treść determinowana jest ściśle określonymi przesłankami ustawowymi, niepozostawiającymi organowi administracji publicznej w zakresie rozstrzygnięcia sprawy luzu decyzyjnego. Taką zaś decyzją jest niewątpliwie rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie ustawy zabużańskiej. Wyrazem powyższego stanowiska są argumenty prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1996 r. sygn. akt III SA 362/95, z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05, a także wyrokach z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 232/06, z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10. Odmienny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2404/10.
Uznano wówczas, że stanowisko co do tego, że tryb przewidziany w art. 154 kpa nie może być stosowany do decyzji związanych, można zaaprobować tylko wówczas, gdy przez odwołanie się do związanego charakteru decyzji zostałoby wykazane, że uchylenie lub zmiana decyzji będzie naruszać słuszny interes strony, bądź też stać będzie w sprzeczności z interesem społecznym, takie są bowiem przesłanki przewidziane w art. 154 kpa. Podkreśla się przy tym, że o ile rzeczą niesporną jest, że wydanie decyzji w trybie wynikającym z art. 154 kpa nie może prowadzić do stanu sprzecznego z prawem (słuszny interes strony bowiem to przede wszystkim interes zgodny z prawem), o tyle ustalenie, zgodnie z którym decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu w ww. trybie ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku, w ramach którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym.
W wyroku NSA z dnia 12 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 1932/13 - CBOSA) stwierdzono, że zasadność poglądu o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i art. 155 kpa w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem a jej zmiana lub jej uchylenie w omawianym trybie nadzwyczajnym prowadziłaby do naruszenia prawa. Stąd też przyjmuje się, że poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku, w ramach którego rozważenia wymaga, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a jednocześnie czy jej zmiana doprowadzi do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym (por. także wyrok NSA z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1153/11 - dostępny w CBOSA oraz artykuł P.Gołaszewskiego - Dopuszczalność zmiany/uchylenia decyzji związanej w postępowaniu administracyjnym - uwagi krytyczne na tle orzecznictwa sądów administracyjnych - Monitor Prawniczy 10/2012 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017r. w sprawie I OSK 2139/15, LEX nr 2255262; por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, "Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz", Lex/el, kom. do art. 154 kpa). Niemożliwość zastosowania trybu z art. 154 kpa zachodzi zatem wówczas gdy bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał organ, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek do wydania decyzji o określonej w tym przepisie treści a zmiana decyzji naruszałaby ów przepis prawa. W innych przypadkach art. 154 kpa może mieć zastosowanie w stosunku do każdej decyzji; a przy tym już z samego założenia tryb ten ustanawia odstępstwo od zasady trwałości i związania ostateczną decyzją administracyjną. Argument organu co do konieczności przestrzegania zasady wyrażonej w art. 16 kpa jest tu zatem chybiony.
W sprawie prowadzonej w ww. trybie nadzwyczajnym, poza kwestią ostateczności negatywnej decyzji administracyjnej organ powinien badać przede wszystkim zaistnienie przemawiającego za zmianą tej decyzji słusznego interesu strony bądź interesu społecznego. Istotne jest przy tym, iż weryfikacji w tym szczególnym trybie podlegają zarówno decyzje wadliwe jak i niewadliwe przy czym gdy chodzi o wadliwość kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 kpa – zastosowanie trybu z art. 154 kpa uznaje się za niedopuszczalne. W trybie pokreślonym w art. 154 § 1 kpa nie chodzi zatem o badanie kwestii legalności decyzji, a jego przedmiotem jest kwestia zaistnienia przemawiającego za zmianą interesu społecznego bądź słusznego interesu strony, a przy tym doktryna i orzecznictwo, coraz częściej wskazują na to, iż powodem zmiany decyzji w trybie art. 154 kpa może być zmiana interpretacji przepisów (vide np. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, CH Beck 2017, wyd. 4, str. 1108).
W kontrolowanej sprawie negatywna decyzja z 2012r., odnośnie do której złożono wniosek o jej uchylenie/zmianę, została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm., dalej jako ustawa). Ustawa ta (tzw. ustawa zabużańska) w art. 1 ust. 1 określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie tzw. "układów republikańskich" z 1944 r. i umów enumeratywnie w nim wymienionych. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2, przepisy tej ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone po 1 września 1939 r. opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Słuszny interes stron uzasadniający uchylenie decyzji z 2012r. skarżący wywodzą z odmiennej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, wynikającej z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17, zgodnie z którą "złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm. - obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2042 z późn. zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy". Na tego rodzaju wykładnię art. 5 ust. 1 i 2 ustawy - zdaniem składu powiększonego NSA - wskazują elementy decyzji wydawanej w takiej sprawie, to jest celowość załatwienia sprawy o potwierdzenie prawa do rekompensaty jednym rozstrzygnięciem.
Pozwala to na uniknięcie rozbieżności co do istotnych rozstrzygnięć, określonych w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, do których może dochodzić, gdy w odniesieniu do jednej nieruchomości zapada kilka rozstrzygnięć z wniosków kilku osób uprawnionych. Za takim rozumieniem ww. przepisów przemawiają też rezultaty wykładni prokonstytucyjnej. Odczytywanie bowiem treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy w ten sposób, że ustanawia ona, dla zachowania terminu prawa materialnego, o którym mowa w art. 5 ust. 1, wymóg złożenia wniosku przez każdego ze współwłaścicieli lub spadkobierców, lub wskazaną osobę uprawnioną do rekompensaty, w przypadkach, o których mowa w art. 3 ustawy, oznaczałoby akceptację również dla takiej sytuacji, w której zaniechanie organu władzy publicznej, w zakresie obowiązku określonego w art. 61 § 4 oraz art. 9 i 10 § 1 kpa, rodziłoby po stronie obywatela nieodwracalne skutki a taka relacja organu władzy publicznej z obywatelem byłaby niedopuszczalna.
Założenie, według którego władza publiczna może ustanowić normy, których dochowanie przez obywatela jest możliwe jedynie przy pomocy organu tej władzy, ale jednocześnie zwalniające organ z obowiązku udzielenia obywatelowi skutecznej pomocy w tym zakresie, byłoby sprzeczne z zasadą bezpieczeństwa prawnego, wyprowadzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji skład powiększony NSA podkreślił w szczególności, że nie można zaaprobować sytuacji, w której organ ma informację o osobie uprawnionej, uzyskaną w trakcie postępowania z wniosku innego współwłaściciela albo spadkobiercy (tu mowa o skarżących i o J. P.), ale nie powiadamia jej o postępowaniu, nie stwarza tej osobie uprawnionej możliwości przystąpienia do postępowania, a następnie uznaje, że nie dochowała ona materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku. Z podsumowania uzasadnienia owej uchwały, w którym NSA w składzie powiększonym stwierdził, że "Wszystkie uwarunkowania materialnoprawne i proceduralne prowadzą do stanowiska, według którego, współwłaściciel albo jeden ze spadkobierców, składając wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, powoduje wszczęcie postępowania, w rozumieniu art. 61 § 1 kpa, nie tylko w sprawie przysługującego mu, w fazie realizacji, udziału w prawie do rekompensaty, ale wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty przysługującego wszystkim współwłaścicielom albo wszystkim spadkobiercom.
NSA w składzie powiększonym swoje stanowisko oparł też na poglądzie wyrażonym w dotychczasowym orzecznictwie, że w art. 5 ust. 1 ustawy chodzi o wniosek dotyczący konkretnej nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (vide wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 594/14). Dopiero niezłożenie, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 2 ustawy, powoduje wygaśnięcie prawa do rekompensaty (tak m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r. I OSK 2072/11).
Jeśli chodzi o przesłanki zastosowania art. 154 kpa, Sąd zwraca uwagę, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję niekorzystną bądź mniej korzystną dla strony - na decyzję dla niej bardziej korzystną. Treść "słusznego" interesu strony powinna być każdorazowo ustalana w danej sprawie i musi ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego, powinna być przy tym określana w oparciu o zobiektywizowany miernik owej słuszności. Nie ma jednak podstaw, jak twierdzi minister, do odmowy procedowania w ww trybie nadzwyczajnym niejako z założenia, z powołaniem się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych czy termin "decyzji związanej".
Nie może też budzić wątpliwości, że w interesie społecznym pozostaje, aby określony stan faktyczny danego rodzaju spraw odpowiadał wynikającemu z przepisów stanowi prawnemu, gdyż jest to element stabilności porządku prawnego. Zmiana linii orzeczniczej sądów, ale nie incydentalna, lecz trwała i znamienna – jak to miało miejsce w tym konkretnym przypadku, w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasadę równości wobec prawa – powinna znaleźć odzwierciedlenie w istniejących instrumentach prawnych – i powodować (o ile taka jest wola uprawnionego) nie tylko jego wewnętrzne przekonanie, że państwo a więc i działający w jego imieniu wymiar sprawiedliwości – nie narusza przysługujących mu praw ale także ową sprawiedliwość społeczną urzeczywistniać. Skoro zatem ustawodawca przewidział w przepisach kpa szczególny tryb postępowania umożliwiający w danym stanie faktycznym i przy niezmienionym stanie prawnym zmianę niekorzystnej dla strony decyzji z uwagi na jej słuszny interes bądź interes społeczny – to organy państwa powinny stosowanie tego trybu rozważać (jako że jest to instytucja fakultatywna) a nie negować z góry jako niedopuszczalną.
Trzeba też podkreślić, że za weryfikacją określonej decyzji ostatecznej może przemawiać zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony. Gdy zaś chodzi o ten ostatni, to słusznie w skardze podkreślono, iż nie można uznać za zasadny poglądu ministra, iż skarżący sformułowali swój wniosek jako wyraz niezadowolenia z uprzednio zawartej decyzji skoro wykazali, iż owa negatywna decyzja na tle ewoluującego przez lata orzecznictwa okazała się wadliwą i dla nich krzywdzącą.
Stąd, w sytuacji, gdy przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji względnie jej uchylenie, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, by na gruncie omawianej regulacji doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 908/12).
Trzeba przy tym zdecydowanie podkreślić, że mamy tu do czynienia ze zmianą wykładni tego samego przepisu ustawy – w stosunku do osób biorących udział w rozproszonym postępowaniu (w różnych jego stadiach), które w istocie, jak wskazał NSA, powinno toczyć się jako jedno postępowanie wobec wszystkich uprawnionych.. W ocenie Sądu, to właśnie m.in. zmiana wykładni prawa następująca po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej, która nie prowadzi do wadliwości decyzji uzasadniającej jej wzruszenie w trybie art. 156 § 1 kpa - stanowi uzasadnienie dla istnienia trybu, o którym mowa w art. 154 kpa. Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może także przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem i przyjętą ex post jego wykładnią (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 183/15.) Przy dokonywaniu oceny zasadności i celowości uchylenia ostatecznej decyzji odmownej z punktu widzenia ujętych w art. 154 § 1 kpa przesłanek, tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony, znaczącą rolę odgrywa właśnie m.in zmiana wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania takiej decyzji.
Powyższe stanowisko wprost wynika z aktualnego orzecznictwa NSA w tym przedmiocie i znajduje potwierdzenie w wyroku z dnia 17 czerwca 2017 r., sygn. akt. I OSK 1050/16. Tym samym za słuszny należy uznać pogląd, że zmiana wykładni przepisów ustawy zabużańskiej, jako wynik interpretacji przepisów tej ustawy, może decydować o wykazaniu słusznego interesu strony postępowania.
Jednocześnie zmiana wykładni art. 5 ustawy niesie istotną wartość dla oceny istnienia w tej kwestii interesu społecznego. Analiza uzasadnienia uchwały o sygn. akt I OPS 3/17 wprost wskazuje, że przyjęta w niej interpretacja zapewnia stosowanie prokonstytucyjnej wykładni prawa, wzbudzając jednocześnie zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Ocenić tym samym należy, że omawiana zmiana nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną, której rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie a całość systemu prawnego nie stoi temu na przeszkodzie.
Tym samym za nieracjonalne należy uznać argumenty, że wnioskowane uchylenie decyzji oznaczałaby wydanie aktu niezgodnego z prawem z uwagi na brak stosownych ustaleń w zakresie innych przesłanek wynikających z ustawy zabużańskiej. Zgodnie bowiem z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 czy 80 to na organach administracyjnych spoczywa obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy, w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W tej sytuacji podnoszenie argumentu o braku ustaleń faktycznych w kwestionowanym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z 2012 r. jako uniemożliwiającym zastosowanie w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 154 kpa jest nie do pogodzenia z określoną w art. 8 kpa zasadą zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (tak tut. Sąd w wyroku z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2120/20, LEX nr 3293195 i NSA w wyroku z dnia 30 sierpnia 2022 r. I OSK 1959/21, LEX nr 3405105).
Rację ma przy tym minister, iż nie zawsze przy zapadnięciu odmiennego orzeczenia w podobnym stanie faktycznym i identycznym stanie prawnym sprawy – uzasadnione jest zastosowanie art. 154 kpa. Jednak w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją szczególną, wynikającą ze zmiany linii orzecznictwa gdy chodzi o charakter postępowań o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że zarówno doktryna jak i orzecznictwo co do zasady podają przykłady nie zaistnienia przesłanek zmiany decyzji z uwagi na interes społeczny, pozytywne zaś przykłady zmiany ostatecznej decyzji warunkowane interesem społecznym czy słusznym interesem strony pozostają w sferze abstrakcji, co w istocie czyni martwym art. 154 kpa. Tymczasem w realiach tej sprawy organ powinien rozważyć zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji niekorzystnej dla stron decyzji z 2012 r.
Skutkowało to uchyleniem decyzji ministra, jako niezasadnie negującej możliwość zastosowania art. 154 kpa w stosunku do decyzji związanej (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 154 kpa). Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona oceny przesłanek z ww. przepisu w stosunku do zaistniałego stanu faktycznego sprawy, posiłkując się wykładnią dokonaną przez tut. Sąd i uchwałą NSA I OPS 3/17.
- - ---------------------- 1