Uzasadnienie
Decyzją z 08 lutego 2022 r.nr Nr KO - 56/4103/9/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania A.S. (skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 15 grudnia 2021 r. Nr GOPS.4622.36,2021 odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. Nr GOPS.4622.36.2021 Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. - działając z upoważnienia Wójta Gminy S. - odmówił przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na R. G. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w sprawie nie są spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalono, że osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do opieki nad R. G. jest jego matka – E. G., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołanie od decyzji, w ustawowo zachowanym terminie, złożyła A. S. Uzasadniając je podała, że brat R. G. wymaga całodobowej opieki, zaś jego matka E. G. z uwagi na swoje choroby nie jest w stanie samodzielnie mu tego zapewnić.
W związku z tym prosi o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku rozpoznając odwołanie wskazało, że z akt sprawy, w szczególności z dokumentów i oświadczeń załączonych do wniosku wynika, że R. G. jest kawalerem, mocą orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Płocku z dnia 15.01.2001 r. znak sprawy: 3899 został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a niepełnosprawność ta datuje się od urodzenia. Na mocy orzeczenia Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w S. z dnia 29 stycznia 1996 r. nr akt: [...] został zaliczony do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Inwalidztwo powstało przed [...] -tym rokiem życia. R.G. wymaga opieki drugiej osoby. Organ ustalił, że A. S. z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad bratem zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego od 01 marca 2016 r. oraz korzysta ze specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Organ wskazał, że w oświadczeniu z 16 grudnia 2021 r. podała, że jej opieka polega głównie na sporządzaniu i podawaniu posiłków, pomocy przy kąpieli, wykupywaniu recept, umawianiu wizyt domowych, robieniu zakupów, sprzątaniu, praniu. Oświadczyła przy tym, że brat zamieszkuje wspólnie z mamą – E. G. (l. 66), która nie jest w stanie samodzielnie sprawować opieki nad synem. Podała że matka nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale jest osobą schorowaną, po chorobie nowotworowej, zawale serca. Choruje na cukrzycę i przyjmuje insulinę i nie jest w stanie sama sprawować opieki nad synem.
Z kolei brat – R. G. od [...] lat nie ma żadnego kontaktu z rodziną, nie interesuje się losem brata i matki. Organ wskazał następnie, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.). przytaczając treść art. 17 ust. 1, 17b oraz 17 ust 1a tej ustawy. Organ podniósł, że w powołanych przepisach: art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r. został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką bycia osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Z woli ustawodawcy świadczenie to może przysługiwać tylko osobie, na której - w świetle obowiązujących przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym.
Stosownie do art. 128 k.r.i.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych - nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.i.o., zgodnie z którym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie).
Z kolei art. 129 § 1 k.r.i.o. reguluje kolejność obowiązku alimentacyjnego stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Organ podniósł, że w świetle wyżej powołanych przepisów obowiązek alimentacyjny obciąża w pierwszej kolejności rodziców. Organ wskazał, że w tym przypadku niewątpliwie to matka R. G. - osoby wymagającej opieki - jest zobowiązana do alimentacji względem syna przed jego siostrą, bowiem to na rodzicach w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny wobec swoich dzieci. Odwołująca zaś jest siostrą osoby wymagającej opieki, czyli inną osobą zobowiązaną do alimentacji wobec brata, o której mowa w cytowanym art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Zatem, zdaniem organu, odwołująca się nie jest osobą spokrewnioną z R.G. w pierwszym stopniu. Matka osoby niepełnosprawnej - E. G. (lat [...]) żyje, nie jest osobą małoletnią, pozbawioną praw rodzicielskich oraz nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i dlatego to na niej w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka. Bez znaczenia w sprawie jest, zdaniem organu, powoływana przez odwołującą się okoliczność, że choruje ona przewlekle, bowiem ustawodawca określił, że tylko znaczny stopień niepełnosprawności uniemożliwia sprawowanie opieki osobie zobowiązanej w pierwszej kolejności i tym samym umożliwia ubieganie się o to świadczenie osobom zobowiązanym w dalszej kolejności. SKO wskazało, że skład orzekający podziela utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, że "tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki" (por, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019r. sygn. akt I OSK 3804/18, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn.. akt IOSK 897/21).
W niniejszej sprawie zachodzi, w ocenie organu, sytuacja określona w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, będąca przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. SKO wskazało także, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie opieki. Świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje więc osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia, czy też muszą z niego zrezygnować w związku z koniecznością sprawowania stałej, permanentnej i regularnej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i to w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy.
Ma być ono swego rodzaju rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Zdaniem SKO w niniejszej sprawie brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją z prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego przez odwołującą się a sprawowaniem przez nią stałej i regularnej opieki nad bratem. Nie można przyjąć, że wykonywane względem brata czynności wypełniają odwołującej cały dzień w stopniu uniemożliwiającym prowadzenie gospodarstwa rolnego lub podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zakres opieki wskazany przez odwołującą się należy do tego rodzaju czynności, które zwykle są wykonywane w stosunku do osób wymagających opieki i konieczność ich wykonywania nie wyklucza możliwości podjęcia pracy zawodowej. Takie czynności, jak przygotowanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie, robienie zakupów, realizacja recept, umawianie wizyt lekarskich są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności opiekuna osoby wymagającej opieki, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.
Czynności związane z pomocą w wykąpaniu również, w ocenie SKO, nie stanowią przeszkody w aktywności zawodowej odwołującej się bowiem są to czynności jednorazowe. Organ zwrócił uwagę, że nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że mimo ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji R. G. nie jest osobą leżącą, porusza się w obrębie domu i zamieszkuje wspólnie z matką.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. S. (skarżąca), zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.
Uzasadniając swoje stanowisko wskazała, że jej matka E. G. nie jest w stanie samodzielnie sprawować opieki nad synem. Wskazała, że matka nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale jest osobą bardzo schorowaną. Jest po chorobie nowotworowej, wylewie i zawale serca, ponadto ma cukrzycę i przyjmuje insulinę. Podała, że to ona opiekuje się bratem, który jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymagającą opieki przy wszystkich czynnościach, a przy tym jest wysokim i postawnym mężczyzną co powoduje, że sprawowanie opieki wymaga od opiekuna posiadania siły fizycznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Artykuł 17 ust. 1a u.ś.r. określa natomiast, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. Innymi słowy rozważyć należy, czy w świetle tych przepisów, skarżąca ma prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem, którego matka żyje i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W opinii organów obu instancji, skoro żyje matka osoby wymagającej opieki – E. G., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to tym samym nie został wyczerpany katalog warunków określonych w art. 17 ust. 1a u.ś.r., które umożliwiałyby skarżącej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, z którą pozostaje spokrewniona, ale w linii bocznej.
Zdaniem Sądu, literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organy. Jednakże wykładnia taka w szczególnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie jest wystarczająca. Należy mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach, czyli przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia, w sytuacji, w której osoby zobowiązane do opieki w pierwszej kolejności nie mogą jej sprawować.
W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Przy wykładni tego przepisu nie można zatem pominąć również treści art.132 K.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami".
Skarżąca podkreślała natomiast, zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze, że jej matka nie może sprawować opieki nad bratem z uwagi jej stan zdrowia (stan po chorobie nowotworowej, zawale serca, wylewie z cukrzycą). Podała, że choć matka nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, to jednak sprawowana nad bratem opieka wymaga nie tylko pomocy w codziennych czynnościach ale również siły fizycznej z uwagi m.in. na zachowanie brata podczas wykonywanych wobec niego czynności np. higienicznych.
W tej sytuacji wydane w sprawie rozstrzygnięcie uznać należy za przedwczesne i wydane z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Choć bowiem E.G. nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, to ustalić należy, czy z uwagi na charakter rozpoznanych u niej chorób ma ona realną możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie skutkowało w konsekwencji naruszeniem przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd zwraca także uwagę, że skarżącej przyznany był specjalny zasiłek opiekuńczy, co oznacza, że nie kwestionowano zakresu sprawowanej przez nią opieki nad bratem od 2016 r. ani konieczności rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym.
Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji ustali zatem, czy E. G. rzeczywiście, w sposób obiektywny, jest w stanie opiekować się niepełnosprawnym synem, biorąc w tym zakresie pod uwagę jej sytuację zdrowotną i finansową jak również zakres opieki, jakiej wymaga R. G. Ustali ponadto czy E. G. wszczynała procedurę ustalenia stopnia niepełnosprawności, a jeżeli nie to z jakich przyczyn oraz pouczy o znaczeniu tego orzeczenia. Dopiero poczynienie powyższych ustaleń pozwoli na wydanie decyzji uwzględniającej przedstawioną wyżej wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Jeżeli bowiem okaże się, po przeprowadzeniu przez organ postępowania dowodowego, że E. G. nie jest w stanie sprawować opieki nad synem, wówczas obowiązek alimentacyjny obciąży w pierwszej kolejności rodzeństwo osoby niepełnosprawnej (w tym skarżącą).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.