Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził niedopuszczalność odwołania Spółdzielni Mieszkaniowo - Budowlanej J. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...], [...] i [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości położnej w W. w rejonie ulic [...], [...] i [...], stanowiącej działkę ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m. 2.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowo - Budowlana J. wnosząc o jej uchylenie. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że działka będąca przedmiotem postępowania, stanowi część nieruchomości położonej w W. przy d. ul. [...], [...], [...] i [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha oraz działki nr nr [...] i [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lipca 1974 r. nr [...], w związku z przeznaczeniem jej pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego. Organ II instancji ustalił również, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego Spółdzielnia Mieszkaniowo - Budowlana J. włada omawianą działką jako dzierżawca, nie legitymuje się jednak żadnym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości wobec tego nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że stosownie do art. 127 § 1 kpa prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie.
Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 28 kpa.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana J. w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Skarżaca podniosła, iż wbrew twierdzeniom Wojewody postępowanie dotyczy jej interesu prawnego. Wskazała, że w dniu [...] czerwca 1990 r. została wydana decyzja nr [...] o oddaniu Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego U. w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] o powierzchni [...] m2. Teren ten obejmuje sporną działkę nr [...]. Powyższa decyzja nigdy nie została uchylona.
Spółdzielnia Mieszkaniowo - Budowlana J. jest następcą prawnym Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego U. Zdaniem skarżącej na tej podstawie jest ona nie tylko dzierżawcą spornej działki, ale również zostało na jej rzecz ustanowione ograniczone prawo rzeczowe użytkowania wieczystego. Przekazanie spornej działki wnioskodawcom skutecznie pozbawi Spółdzielnię tego prawa, gdyż stosowanie do normy z art. 232 kodeksu cywilnego, może być ono ustanowione jedynie w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków.
W odwiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.
Natomiast zgodnie za treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "ppsa" sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.
Przesłanką stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Starosty [...] było uznanie przez organ II instancji, że odwołująca się Spółdzielnia nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Wskazać należy, że na tle stosowania art. 127 § 1 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. Zgodnie z jednym z nich organ odwoławczy może dokonać ustalenia przymiotu strony bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Według drugiej koncepcji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania, organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie, umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Wątpliwość prawną odnośnie powyższej kwestii rozstrzygnął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999 r. uchwałę następującej treści: "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa." (sygn. akt OPS 16/98).
W uchwale tej Naczelny Sad Administracyjny podkreślił, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 kpa. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu administracji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie o tym, że decyzja dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania administracyjnego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończeniu postępowania w drugiej instancji w powyższy sposób, gdyż nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.
W świetle powyższego należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, iż odwołująca się nie jest stroną postępowania, naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 kpa nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołująca się nie jest stroną postępowania.
Przy czym kwestie ewentualnego interesu prawnego skarżącej nie zostały ustalone z powołaniem się na dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że skarżąca włada sporną nieruchomością jako dzierżawca.
Jednakże do akt administracyjnych umowa dzierżawy nie została złożona. Nie sposób więc ocenić, jaką nieruchomością skarżąca z tego tytułu włada.
Ponadto wymaga zwrócenia uwagi, że skarżąca przedstawiła inne dokumenty, które organ II instancji obowiązany było mówić, oceniając, czy służy jej przymiot strony postępowania. Jak wynika z decyzji organu I instancji, działka podlegająca zwrotowi pochodzi z dawnej działki nr [...], będącej własnością E. S. – na podstawie aktu własności ziemi z [...] marca 1974 r. W aktach administracyjnych na karcie 88 znajduje się odpis decyzji z [...] maja 1990 r. Kierownika Wydziału Gospodarki Urzędu Dzielnicowego W. o oddaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego U. w W. gruntów, w tym działki nr [...]. Jednakże nie wiadomo, czy są to tożsame działki.
Skarżąca spółdzielnia J. podnosiła w toku postępowania administracyjnego, że powstała z podziału spółdzielni U. Powyższe wynika z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego nr [...], załączonego do skargi.
Skarżąca przedłożyła w toku postępowania administracyjnego odpis wniosku z 9 maja 2001 r. o zawarcie umowy o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste, a w tym działki nr [...], z której następnie wydzielona została działka [...], będąca przedmiotem decyzji organu I instancji.
Ustalenie, czy skarżąca ma przymiot strony, powinno nastąpić z uwzględnieniem oraz po analizie tych wszystkich wyżej wskazanych dokumentów, czemu organ II instancji powinien dać wyraz w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni kwestie dotyczące formy rozstrzygnięcia w zakresie badania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto ustalając, czy skarżąca jest stroną niniejszego postępowania, organ wyjaśni, w jakim celu skarżąca przedłożyła decyzję o wywłaszczeniu jej poprzedniczki prawnej i czy decyzja ta dotyczy spornych działek, skoro jednocześnie wnioskiem z dnia 9 maja 2001 r. skarżąca ubiegała się o zawarcie umowy użytkowania wieczystego, a jednocześnie twierdziła w toku postępowania administracyjnego, że jest dzierżawcą nieruchomości, których dotyczy decyzja o zwrocie.