Uzasadnienie
Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku C.B. (w miejsce której wstąpił jej następca prawny) o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Inwestycji i Rozwoju w pkt 1 uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2005 r., w pkt 2 stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1960 r. w części dotyczącej obecnych działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] i w pkt 3 stwierdził nieważność ww. orzeczenia z [...] stycznia 1960 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb [...], jedn. ewid. [...].
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Orzeczeniem z [...] stycznia 1960 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. [...] m2, położoną w [...] przy ul. [...], zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla [...] w [...], tom [...], wkl. [...], parcele nr [...] i [...], stanowiącą współwłasność A. D. i M.B..
Wnioskiem z 15 listopada 1999 r. A. D. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia.
Decyzją z [...] sierpnia 2001 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia.
Decyzją z [...] grudnia 2001 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2001 r.
Wyrokiem z 20 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 28/02, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] grudnia 2001 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2001 r.
Decyzją z [...] lipca 2005 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. D. (w miejsce której wstąpił W. D.), Minister Infrastruktury stwierdził, że orzeczenie z [...] stycznia 1960 r. zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek nr [...], nr [...] i nr [...], a w pozostałej części stwierdził nieważność ww. orzeczenia.
Wnioskiem z 21 sierpnia 2005 r. C. B. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2005 r.
Decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...], Minister Infrastruktury uchylił własną decyzję z [...] lipca 2005 r. i odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z [...] stycznia 1960 r.
Wyrokiem z 12 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1626/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. decyzji z [...] czerwca 2010 r.
Decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2005 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z [...] stycznia 1960 r.
Wyrokiem z 12 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 213/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji z [...] listopada 2012 r.
Wyrokiem z 21 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2638/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Miasta [...] od ww. wyroku z 12 lipca 2013 r.
Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju w pkt 1 uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury [...] lipca 2005 r., w pkt 2 stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia z [...] stycznia 1960 r. w części dotyczącej obecnych działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] i w pkt 3 stwierdził nieważność ww. orzeczenia w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb [...], jedn. ewid. [...].
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. D., reprezentowana przez radcę prawnego M. P., w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazania jako strony postępowania nadzorczego nieżyjącego W.D..
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazała, że pismem z 10 października 2018 r. poinformowała Ministra, że W. D. zmarł, a do ww. pisma dołączyła prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] września 2018 r. o stwierdzeniu nabycia spadku oraz pełnomocnictwa udzielone radcy prawnemu M.P. przez następczynie prawne W. D. – D. D. i M. D.. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2019 r. Minister jako stronę postępowania wskazał nieżyjącego W. D. (str. 2 uzasadnienia decyzji). W konsekwencji, decyzję z [...] stycznia 2019 r. doręczono radcy prawnemu M. P. z zaznaczeniem, że jest ona pełnomocnikiem W. D..
Wobec powyższego, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez wskazanie – w miejsce zmarłego W. D. – jego spadkobierców jako stron postępowania nadzorczego.
Ponadto, pismem z 31 stycznia 2019 r. Miasto [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. Powołany środek zaskarżenia złożony został zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższej decyzji.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Miasto zarzuciło decyzji z [...] stycznia 2019 r. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy, organ nadzoru nie uwzględnił okoliczności tej konkretnej sprawy wskazujących, że wydając orzeczenie z [...] stycznia 1960 r. Prezydium Rady Narodowej [...] prawidłowo ustaliło strony postępowania. Tym samym, wbrew stanowisku Ministra, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na skierowanie orzeczenia wywłaszczeniowego do osoby zmarłej.
Powołując się na powyższe naruszenia Miasto [...] wniosło o uchylenie decyzji z [...] stycznia 2019 r. jako niezgodnej z prawem i orzeczenie przez organ nadzoru o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1960 r.
Decyzją z [...] marca 2019 r., wobec wniesienia przez D. D. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję tego samego organu z [...] stycznia 2019 r., Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił w całości własną decyzję z [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2005 r. (pkt 1 decyzji), stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1960 r. w części dotyczącej obecnych działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] (pkt 2 decyzji) oraz stwierdził nieważność ww. orzeczenia w części dotyczącej działek nr [...] i [...], obręb [...], jedn. ewid. [...] (pkt 3 decyzji).
W uzasadnieniu organ podniósł, że zasadny okazał się podniesiony w skardze D. D. zarzut błędnego ustalenia stron postępowania nadzorczego wobec śmierci w dniu [...] grudnia 2017 r. strony postępowania – W. D.. Z uwagi na to, że powyższy zarzut był jedynym podniesionym w skardze, uznając jego zasadność organ uwzględnił skargę D. D. w całości. Organ podniósł, że dokonując autokontroli prawidłowo określił krąg stron postępowania uwzględniając jako strony spadkobierców zmarłego W. D., tj. D. D. i M. D.. Zaznaczył przy tym, że wydając decyzję z [...] stycznia 2019 r. nie naruszył rażąco prawa, gdyż pomimo wskazania w treści tej decyzji jako strony zmarłego W. D., skutecznie doręczył ww. decyzję jego spadkobiercom, reprezentowanym przez radcę prawnego. D. D. i M. D. zgłosiły bowiem swój udział w postępowaniu przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2019 r., ustanawiając radcę prawnego jako swojego pełnomocnika. Okoliczność skutecznego doręczenia decyzji spadkobiercom W. D. potwierdza również to, że D. D. skorzystała z prawa do zaskarżenia decyzji z [...] stycznia 2019 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2019 r. złożyło Miasto [...].
Wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 874/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję wskazując, że organ nie mógł zastosować w niniejszej sprawie trybu autokontroli określonego w art. 54 § 3 p.p.s.a. Wraz ze skargą D. D. na decyzję z [...] stycznia 2019 r. do organu został bowiem wniesiony przez Prezydenta Miasta [...] wniosek o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Wobec błędnego pouczenia zawartego w decyzji z [...] stycznia 2019 r. wniosek ten należy traktować w istocie jako skargę Miasta [...] na decyzję z [...] stycznia 2019 r.
Pismem z 4 września 2020 r. Minister Rozwoju przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargę Miasta [...] na decyzję z [...] stycznia 2019 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę wnosząc o oddalenie skarg Miasta [...] i D. D..
W ww. piśmie Minister podniósł, że w treści decyzji z [...] stycznia 2019 r. wskazano, że stroną postępowania jest W. D.. Jednakże, w ocenie organu, okoliczność przekazania korespondencji zawierającej powyższą decyzję do rąk radcy prawnego M. P. (bez jednoczesnego wskazana na kopercie mocodawcy pełnomocnika), posiadanie przez ww. pełnomocnika stosownych pełnomocnictw udzielonych w sprawie przez D. D. i M. D. (spadkobierców W. D.), a następnie wniesienie przez D. D., reprezentowaną przez radcę prawnego M. P., skargi na decyzję z [...] stycznia 2019 r. skutkują uznaniem, że przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona D. D. i M. D., reprezentowanym przez radcę prawnego M.P..
Tym samym spadkobiercy W. D. nie ponieśli żadnego uszczerbku na skutek błędnego wskazania ich zmarłego poprzednika prawnego jako strony w decyzji [...] stycznia 2019 r., ani w sferze materialno-prawnej, ani w sferze procesowej, gdyż niewątpliwie osoby te otrzymały powyższą decyzję i miały możliwość jej zaskarżenia w ustawowym terminie.
Minister podniósł również, że z ostrożności procesowej pismem z 31 lipca 2020 r. doręczył uwierzytelnioną kopię decyzji z [...] stycznia 2019 r. D. D. i M.D., reprezentowanym przez radcę prawnego M. P. (opisując wprost ww. osoby jako spadkobierców zmarłej strony postępowania).
Zarządzeniem z 24 września 2020 r. Sąd uznał nadesłany przez organ wniosek Miasta [...] z [...] stycznia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2019 r. za skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję.
Postanowieniem z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2111/20, Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 750/19 i I SA/Wa 2111/20 oraz prowadzić je pod sygnaturą I SA/Wa 750/19.
Pismem procesowym z 30 grudnia 2020 r. skarżąca D. D. wniosła o oddalenie skargi Miasta [...] wskazując na związanie organu oceną prawną wyrażoną w wydanych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skargi - choć częściowo z innych powodów niż w nich podniesione – zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
Podkreślić trzeba, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej zwanej "k.p.a."). Zgodnie z art. 8 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019, poz. 1145), każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci, co oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX nr 82653 oraz z 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33).
Z analizy akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. została skierowana, między innymi, do W. D., który - jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu skróconego aktu zgonu - zmarł w dniu [...] grudnia 2017 r.
Powyższe oznacza, że W. D., który zmarł przed dniem wydania zaskarżonej decyzji, nie mógł być stroną postępowania odwoławczego, bowiem z chwilą śmierci utracił zdolność prawną. Również z datą jego śmierci wygasło pełnomocnictwo, którego udzielił radcy prawnemu M. P.. W prawa i obowiązki zmarłego, zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] września 2018 r., sygn. akt [...] Ns [...], wstąpiły jego następczynie prawne D. D. i M. D.. Nie ulega jednak wątpliwości, że organ odwoławczy nie uwzględnił następczyń prawnych W. D. jako stron przedmiotowego postępowania nadzorczego. Potwierdza to, co trafnie podniesiono w skardze D. D., w sposób wyraźny treść zaskarżonej decyzji, w której wskazano, że stroną postępowania nadzorczego jest, między innymi, spadkobierca poprzednich współwłaścicielek wywłaszczonej nieruchomości – W. D..
Ponadto, okoliczność skierowania zaskarżonej decyzji do osoby zmarłej, za pośrednictwem jej dotychczasowego pełnomocnika, wynika w sposób niewątpliwy z rozdzielnika decyzji z [...] stycznia 2019 r. W ocenie sądu w składzie orzekającym, dla powyższej oceny nie mogą mieć natomiast znaczenia okoliczności podniesione przez organ w odpowiedzi na skargi dotyczące przekazania korespondencji zawierającej zaskarżoną decyzję do rąk radcy prawnego M. P. (bez jednoczesnego wskazana na kopercie mocodawcy pełnomocnika), posiadania przez ww. pełnomocnika stosownych pełnomocnictw udzielonych w sprawie przez spadkobierczynie W. D., a także wniesienia przez D. D., reprezentowaną przez radcę prawnego M. P., skargi na decyzję z [...] stycznia 2019 r. Okoliczności te nie pozwalają bowiem na stwierdzenie, że organ odwoławczy uwzględnił następczynie prawne zmarłego W. D. jako strony postępowania nadzorczego - a tylko wówczas wskazana wadliwość zaskarżonej decyzji mogłaby podlegać konwalidacji.
Tym samym, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jak już wskazano wyżej, decyzję tę skierowano do osoby nieżyjącej, która w chwili jej wydania nie miała już przymiotu strony postępowania administracyjnego, co stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podkreśla się, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie miał wiedzę, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a.).
Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze Miasta [...], gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności byłoby to przedwczesne.
Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 i 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. art. 205 § 2 i art. 202 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).