Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury z dnia [...] września 2005 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] września 2003 r.
Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:
Decyzją z dnia [...] września 2003 r. [...] Konserwator Zabytków nakazał J. P. natychmiastowe zdjęcie transparentów informacyjnych umieszczonych na [...] przy ul. [...] w G. J. P. domagał się stwierdzenia nieważności tej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Sprawa stwierdzenia nieważności powyższej decyzji była przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 750/04, uchylił decyzję Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2003 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przedmiotowa decyzja nie została oceniona przez organ nadzoru pod kątem przesłanek nieważnościowych, gdyż organ rozpoznał sprawę i dokonał oceny decyzji Konserwatora Zabytków jako organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym.
Ponadto wskazał, że kwestionowana decyzja zawiera w swej treści wewnętrznie sprzeczne rozstrzygnięcia, co do terminu wykonania nałożonego obowiązku i organ nadzoru nie zajął stanowiska, co do charakteru tej wadliwości. Minister nie ustosunkował się także do zarzutu skarżącego, iż w uzasadnieniu decyzji Konserwatora zabytków brak jest wyjaśnień o celowości zastosowania art. 108 § 1 kpa w przedmiotowym stanie faktycznym i czy należy to ocenić jako kwalifikowaną wadę decyzji skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.
Minister Kultury ponownie rozpoznając wniosek J. P. stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2003 r., bowiem nie ma w decyzji sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu, w oparciu o który została wydana. Natomiast braku wskazania w uzasadnieniu decyzji argumentów przemawiających za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie można uznać za przesłankę przesądzającą o konieczności stwierdzenia nieważności tej decyzji, w sytuacji, gdy jej rozstrzygnięcie jest prawidłowe.
Ponadto wskazanie w rozstrzygnięciu decyzji terminu wykonania nałożonego obowiązku i jednocześnie nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności, nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Określenie terminu wykonania obowiązku oznacza, że po upływie tego terminu organ wykona tę czynność zastępczo na koszt osoby zobowiązanej.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono, że w niniejszym stanie faktycznym nie istniała przesłanka nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a niewskazanie okoliczności niezbędnych dla nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i brak uzasadnienia w tym zakresie stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto wskazano, że przy wydawaniu decyzji [...] Konserwator Zabytków rażąco naruszył przepisy art. 27 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury przez przyjęcie, że zawieszenie transparentów na markizie w miejscu poza terenem zabytkowym stanowi "robotę" mogącą przyczynić się do zeszpecenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że jeden transparent był przymocowany do markizy, która nie stanowi, wraz z jej konstrukcją, obiektu zabytkowego, a drugi – do drzewa i do belki poza terenem zabytkowym.
Rozmiary i umiejscowienie nie szpeciły otoczenia lub widoku na ten zabytek. A zatem decyzja został podjęta także bez podstawy prawnej. Podniesiono także sprzeczność w terminach wykonania przedmiotowej decyzji i brak oceny Ministra Kultury czy było to rażące naruszenie prawa.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgodził się z zarzutem strony dotyczącym naruszenia przepisu art. 27 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie dóbr kultury, zgodnie z którym "bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian. Przepis ten stosuje się również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek.
Wskazał w uzasadnieniu decyzji, że skarżący nie uzyskał zezwolenia na umieszczenie transparentów na wpisanym do rejestru zabytków [...]. Wpłynęło to negatywnie na ekspozycję przestrzenną zabytku, a tym samym naruszyło wartości kulturowe tego terenu. O wartości zabytku bowiem, stanowi nie tylko jego forma, ale także w równej mierze ekspozycja. A zatem Minister uznał, że [...] Konserwator Zabytków miał podstawy prawne do wydania decyzji nakazującej usunięcie transparentów w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków.
Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy dotyczącego nieuzasadnionego nadania omawianej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, Minister przyznał, że [...] Konserwator Zabytków nie wyjaśnił stronie, dlaczego zastosował art. 108 § 1 kpa. Jednakże powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu decyzji, a nie w jej uzasadnieniu, które ma jedynie objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. A zatem Minister uznał, iż pomimo, że decyzja z dnia [...] września 2002 r. została obarczona wadą polegającą na braku uzasadnienia faktycznego w części dotyczącej zastosowania art. 108 § 1 kpa, to wada ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, która stanowiłaby przesłankę do wzruszenia ostatecznej decyzji. Tym bardziej, że organ miał podstawę do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ze względu na zabezpieczenie interesu społecznego.
W tej sytuacji Minister Kultury uznając, że nie ma podstaw do wzruszania decyzji nakazującej natychmiastowe zdjęcie transparentów informacyjnych umieszczonych na zabytku, utrzymał pierwszą decyzję wydaną w sprawie.
Skargę na powyższą decyzję wniósł J. P. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. pomimo naruszenia przepisów art. 27 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 107 § 1 i 3 i art. 108 § 1 kpa. W skardze podniesiono tożsamą argumentację do przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Kontrola sądowoadministracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie może zostać uwzględniona, bowiem argumenty w niej podniesione nie są zasadne.
Podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Wśród tych przesłanek, art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymienia brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym.
Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.
Zgodzić się należy z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co do tego, że rozstrzygnięcie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2002 r. o nakazie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, znajduje swoją podstawę prawną w przepisach art. 27 ust. 1 i 3 oraz art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.). Zgodnie z art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy bez zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków nie wolno zabytków przerabiać, odnawiać, rekonstruować, konserwować, zabudowywać, odbudowywać, zdobić, uzupełniać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian. Przepis ust. 1 stosuje się również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek. Zgodnie zaś z przepisem art. 28 ust. 1 pkt 2 właściwy wojewódzki konserwator zabytków może nakazać przywrócenie zabytku lub jego otoczenia do poprzedniego stanu na koszt osoby, która naruszyła te przepisy.
Umieszczenie transparentów informacyjnych na [...] przy ul. [...] w G., a więc w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków, stanowi niewątpliwie działanie, które może prowadzić do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Ochrona dóbr kultury wymaga stosownej przestrzennej koordynacji realizacji różnych celów i zadań, w tym także zagospodarowania przestrzeni sąsiadującej z obiektami lub terenami, które stanowią przedmiot ochrony jako dobra kultury. Ochroną prawną objęty jest nie tylko sam zabytek, ale i jego otoczenie i bez zezwolenia wojewódzkiego konserwatora nie można zmieniać obiektów znajdujących się w sąsiedztwie zabytku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2002 r., III RN 175/01; M. Pr. 2002/21/1964).
Sąd nie uznał za trafny zarzutu skarżącego, iż zawieszenie transparentów na markizie w okolicy zabytku nie jest działaniem, które mieści się w pojęciu "robota", w rozumieniu przepisu art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków. Ocena decyzji w trybie nadzwyczajnym wymaga oceny, czy decyzja o nakazie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego jest w sposób oczywisty sprzeczna z przepisem art. 27 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków. Uwzględniając kontekst przepisów i cel jaki przyświecał ustawodawcy, określenie "roboty", w rozumieniu wcześniej wskazanego przepisu, nie należy interpretować zawężająco odnosząc zawartość tego określenia wyłącznie do pojęć ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Tym bardziej, że ustawa Prawo budowlane definiuje określenie "robót budowlanych" i tylko tym pojęciem się posługuje.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że nowa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w przepisie art. 36 ust. 1, który jest odpowiednikiem przepisu art. 27 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy, posługuje się innym określeniem – "działań, które mogłyby prowadzić do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru".
Analizując orzecznictwo sądów administracyjnych należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2004 r., OSK 221/04,LEX nr 180747).
Zarzut skarżącego, że organ nadzorczy nie zawarł oceny, czy stwierdzone naruszenia prawa, tj. niezawarcie w decyzji [...] Konserwatora Zabytków argumentów przemawiających za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji oraz wewnętrzna sprzeczność w terminach wykonania przedmiotowej decyzji, stanowią rażące naruszenie prawa, nie znajduje poparcia w świetle treści zaskarżonych decyzji. Organ opierając się na orzecznictwie wykazał, że wskazane powyżej naruszenia prawa nie stanowią jego rażącego naruszenia.
Niewątpliwie, naruszenie przepisów procesowych, o jakich mowa wyżej, stanowi poważne uchybienie. Ocenie jednak podlega - czy charakter takiego naruszenia występuje w tym stanie faktycznym sprawy, ma cechy rażącego naruszenia prawa i powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej.
Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że źródłem wadliwości pozostają jedynie merytoryczne treści. Z punktu bytu prawnego decyzji wadliwej, naruszającej jedynie przepisy proceduralne, nie ma to jednak znaczenia, skoro ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. W sytuacji jednak, gdy dochodzi do naruszenia nie tylko przepisów prawa materialnego lub również naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, wówczas dopiero może być mowa o zastosowaniu trybu nieważnościowego.
W przedmiotowej sprawie kwestionowana decyzja narusza prawo w zakresie wskazanym w skardze, lecz nie oznacza to, że naruszenie było rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jeżeli rozstrzygnięcie o nakazie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego było w istocie prawidłowe.
Ze względu na to, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Kultury z dnia [...] września 2005 r. odpowiada prawu, dlatego też skarga podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)